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陈碧源/农地改革不能回头,呼吁陈县长,请让宜兰走出自己的光荣路!

2018-01-15 11:06 来源:Nongxun.net 作者:Nongxun

文/陈碧源(宜兰子弟,高源不动产估价师联合事务所所长)

陈金德自今(2017)年11月6日接任宜兰县代理县长以来,如同意料般改弦易辙,对于林聪贤县长时代的农业政策,进行全盘性的推翻与大幅松绑。可说是接收地方党团势力的反扑。尽管雄心壮志,也无端吹皱一池春水。

兰阳平原炒房舍,农舍未农用而改课地价税,比例达七成以上

宜兰县从陈定南担任县长开始,为了以农业为主的宜兰的未来,订立环保立县、观光立县的施政主轴,师法瑞士途径,让兰阳平原走出与一般都市化土地褐化的清新。之后无论游锡堃的文化立县、刘守成的资讯立县,均是在陈定南奠定的架构下,企图让宜兰县继续维持台湾最具田园风光特色的城乡原貌,为后代留下一片不受污染的土地。

然而,事实上,国内自2000年修订农业发展条例由农地农有政策改为农地农用,开放非农民取得农地后,有关农地非实际农用的问题不绝于耳。尤其允许农地得兴建农舍,又开放偏远地区农舍得作为民宿后,农地的粮食生产功能与生态功能不断遭蚕食,逐渐转变为农舍豪宅化、民宿化的生活休憩功能,并危及农业地景及土地涵养的生态功能。

农地价值尽管由早期生产用地之低价性,逐渐转变为消费用地之高价性,但“三生”多功能农业政策竞合间,却出现冲突性问题,导致着重生产者及地景维护者的不满。

这个现象,林聪贤2009年当选接任宜兰县长后,面临雪隧通车后,农舍兴建逐年激增。例如农业发展条例修订前,农舍有1,754栋,修正后到2014年止,新增核发使用执照农舍达7,612栋,农舍多数未作农业经营使用,多达5,600栋因实际违规使用,被改课地价税,比例达7成以上。

林聪贤任内改革遏止农舍兴建,因地方反弹被迫终止

因此在林聪贤第一届任内,即开始研议相关减缓农地灰化的农地农用政策及限缩兴建农舍政策,并于2014年底第二届开始定案逐渐实施。

相关政策包含1.订定“宜兰县兴建农舍申请人资格及农舍建筑审查办法”对于起造人确实有农业经营的实质审查,订定农业用地整体配置农舍用地面积应为矩形区块,一侧应临接道路,一侧应临接地界线,减少农舍其他土地被灰化的可能性;2.修订房屋评定标准单价的计价方式及重新订定公告地价,对于农地违规使用或针对实质使用的税务规定,增加违规农舍的房屋税、及增加非使用农业使用农地地价税的赋税负担;3.取消宜兰县内农舍可以做为民宿的规定,以维护农业永续经营环境。

此一政策实施后,确实有效遏止农舍兴建申请,从平均每年700余栋,降到100多栋,其中,宜兰县兴建农舍申请人资格及农舍建筑审查办法被农委会接纳修改“农地兴建农舍办法”而废止。其余政策实施,特别是增加违规者的赋税负担,在2016年民众收到税单后,反弹力量开始发酵,特别是议会及地方党团也逼迫林聪贤心灰意冷,被迫离开宜兰,转任中央。

林透过“地价税”手段让“农地非农用”必须大幅涨税

房屋税条例规定:“房屋税,以附着于土地之各种房屋,及有关增加该房屋使用价值之建筑物,为课征对象。”房屋税依房屋现值,相关税率课征之。房屋税现值的订定,先由不动产评价委员会评定房屋标准价格标准,并由直辖市、县 (市) 政府公告后,再由税捐主管稽征机关应依据,核计房屋现值。

林聪贤当时的针对房屋税部分,即利用宜兰县不动产评价委员会应于每三年重行评定房屋标准单价的机会,于2015年6月12日由地方税务局召集不动产评价委员会议,仿行“简化评定房屋标准价格及房屋现值作业要点”有关独院式或双拼式房屋,以空地面积等方式作为加计单价基础的立法例,增订“农业用地未作农业使用房屋加价”规定如下:

“民国89年1月28日(即农业发展条例修订)以后取得建造执照之农业用地未作农业使用房屋,有下列未作农业使用态样者,依农业用地面积减除核准农业设施使用面积后,依所适用之标准单价加价。1.未作农业使用态样:围墙、挡土墙(未经容许或超出容许使用范围)、违规填土、违规新(增)建建筑物、水泥地(容许使用之晒场除外)、庭园造景及与农业无关之设施等。2.加价标准:农业用地面积减除核准农业设施使用面积,在1,000平方米以上至2,000平方米者,按所适用之标准单价加价100%;2,001平方米以上至3,000平方米者,加价200%;3,001平方米以上者,加价百分之300%。”

因此,紧接着在2015年12月28日,利用三年一次的重新规定地价的机会,召开地价评议委员会,将农业用地的公告地价,以当时市价的30%予以订定,致非建地的公告地价调涨237%。

依土地税法22、14条规定,农业用地征收田赋,非农业用地则课征地价税。此外,第27之1条则规定:“为调剂农业生产状况或因应农业发展需要,行政院得决定停征全部或部分田赋。”行政院于1987年发布令函停征田赋。因此只要是供农业使用的农业用地就等同于免税,或者一般称为免征地价税。

而无论田赋或地价税的课征,均是按土地公告地价作为课税基础。也因此,2015年12月28日该次地价评议委员会的重新规定地价,将农业用地的公告地价大幅调升,当时宜兰县政府着眼于供农业使用的农业用地免征地价税情形下,此外,农舍只要属于“与农业经营不可分离之农舍”,其坐落基地自然也免征地价税。

倘若农地未作农业使用的部分,基于农业用地未作农业使用部分,虽编定为农牧用地,但性质已为建筑用地使用,为合理反映其应有价值与税捐负担,2016年公告地价以趋近同区段内建筑用地之价格评定。实际上给予农业用地一旦有违规使用或非供农业使用时,则课予与建地一样地价税负的基础,以符合土地实际使用情形及收益,亦符合基于公告地价作为地价税课税基础的租税经济意义及实质课税之公平原则。

2016年11月征税,地主大幅反弹,林下台,政策转

然而,如前所述,2016年5月课征房屋税时,宜兰县政府受到来自民意机关的压力。2016年11月课征地价税时,因为非建地的公告地价调涨237%,使得违规使用或非做农业使用的农业用地地主发现地价税大幅调升,心中怨气一涌而起,宜兰县政府的压力波涛汹涌而来,议会终日质询与责难,终究导致当时地政处长及地方税务局长的下台,并引发中央政府关切,林聪贤因民意而“被自愿”于2017年2月8日离开宜兰,并由副县长吴泽成代理县长。

吴泽成代理县长的首要任务,即基于“中央嘱托”、“林规吴随”、“维护农地农用立场”及“兼顾地方民意”的权衡下,一方面,认为房屋税加价课征有点惩罚性质,应将土地、房屋分开,“土地违规不该涉及房屋税课征”,“避免伤及无辜”,并重新检讨。

吴泽成并于2017年2月23日亲自召开不动产评价委员会议,说明以回归区域计划法方式针对违规农地部分予以裁罚,从而取消“农业用地未作农业使用房屋加价”之规定。然而在委员强烈要求下,仍允诺针对豪华农舍部分,仿效台北市的立法例,加成计算房屋单价。

另一方面,为宣示维护农地农用的立场,宜兰县政府于2017年6月1日开始进行拆除新违规农舍作业,也撼动地方。

与此同时,吴泽成原本希望于2017年10月底召开地价评议委员会,进一步降低农业用地的公告地价。该场会议随着其即将因故取消,令人玩味。

陈金德上任推翻改革政策,大幅松绑农地开发

因此,陈金德上任伊始,丝毫无“林规吴随”的包袱下,所谓新官上任三把火。这三把火全部指向林聪贤时代所实施的农地农用政策,准备大幅松绑。目前已知包含:

(1)针对违规农舍加价而致房屋税增加部分拟全部加计利息予以退还

(2)农业用地的公告地价将大幅下降,以降低非农业使用的农业用地的地价税,至少可减少达3分之2。

(3)农地兴建农舍位置不限于一侧应临接道路,一侧应临接地界线,让农舍兴建可以在农地中央位置。

笔者推测未来可能尚有:

(1)恢复宜兰属偏远地区,以使农舍可作为民宿。

(2)向宜兰农田水利会争取水利建造物搭排申请转由县政府办理。

笔者认为这些举措,在在均在鼓励农舍兴建,甚至违规使用抑或农地非农业使用的情事。

个人财产权的保障,不该破坏宜兰核心价值与国土计划

或许新县府基于租税法律原则或者基于保障个人财产权的使用。然而,却也衍生出农地可能非农用,从而破坏农业生产功能、丧失维护田园地景的宜兰核心价值、忽视国土计划的上位法规范及舍弃人民虽依法取得土地所有权,仍应受到法律限制的宪法规范等见树不见林的小我思维。

特别是,针对新县府认为房屋税不适法,却忽略了房屋评定现值的订定,系由房屋评定现值的订定,系由房屋税条例授权不动产评价委员会订定标准单价的不确定法概念,即是针对农业用地未作农业使用房屋,相关未作农业使用样态的部分,例如填土铺设水泥铺面乃至于景观植栽,在在增加房屋使用价值,因此予以加成,亦符合立法例。

此外,在租税之经济意义及实质课税之公平原则下,不动产评价委员会在,由专家组成由建筑师、都市计划专家、结构技师、不动产估价师等专家组成的不动产评价委员会订定相关房屋单价计价标准,并以行政命令发布,尚符合司法机关所应予尊重的判断余地。究竟有无违法,也并非县政府可以直接认定。

因此,吴泽成当时重新召集不动产评价委员会修订林聪贤时代的不动产评价委员会所订定的房屋评价标准,已为林聪贤时代画下停损点,本已足够。现今有权者企图再想抢渡关山,就显得有些画蛇添足了。

土地应该依“用途”课税,才能符合税务公平性

至于作为地价税基础的公告地价,更是着眼于土地收益本身所反映的收益价值,土地用于居住、种田和民宿的收益都各不相同,民宿收益比较高,就应该要有比较高的收益地价。如果非农用土地所订的公告地价还是跟农用的一样,这样才是税负上的不公平,也违反定价原则。因此,如何实地查核,并且适当区划合理的地价区段,订定适切的区段地价,才符合税务公平性。

尤其是以农舍而言,倘若该农舍非属依土地税法第10条第1项及平均地权条例第3条规定之“供与农业经营不可分离之农舍”的话,亦即并非与农业经营不可分离的话,其座落之土地,即不应属前揭土地税法及平均地权条例规定所称之农业用地。倘当非属土地税法所称之农业用地的话,即无土地税法第22条征收田赋之适用,而应适用土地税法第14条规定之课征地价税。以遏止或导正豪华农舍的行为。

民国89年1月后,农业发展条例对于农地农有的法概念已经变成农地农用。也因此,税务机关也因此在思维上改变,对于农舍确实进行与农业经营不可分离之实质审查与认定。

陈县长应全面调查,核实课税,维护宜兰光荣

因此,倘若陈县长有心于维护宜兰农地农用的核心价值,应该请税务机关检讨、审查相关农舍、民宿是否确实属与农业经营不可分离土地,就未符合与农业经营不可分离的部分改课地价税,以遵守新县府一直主张的适法性原则。而不是看到农舍就一概认定其座落土地属农业用地,而不去实质审查地一味准予免地价税,或者一味地均课征地价税。

最后,事实上,雪山隧道通车后,宜兰县的核心价值,正面临着“向左走?向右走?”重新定位的问题。亦即宜兰正面临都市土地扩张与开发以及田园景观流失的问题。因此,宜兰县要如同新北市、基隆市部分区域因台北生活圈区域的扩张而逐渐卫星城市化、趋同化与边陲化?亦或仍循着陈定南老县长所设定的宜兰亚洲瑞士的基础模式,与台北市差异化,走出属于一条迥异于新北市、基隆市自己的路?在在考验著陈代理县长,也考验著宜兰县民。

别忘了宜兰人的骄傲与光荣的宜兰人!

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