正视农村承包地确权问题

　　开展农村土地承包经营权确权登记颁证，不仅对保护农民土地权益、促进土地流转、发展规模经营具有基础性作用，而且对完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系、推动现代农业发展也具有重大意义。凤阳县是安徽省农村土地承包经营权确权登记颁证试点的20个县（区）之一，截至2014年10月20日，全县223个行政村（农村社区）中，已有162个行政村（农村社区）完成了外业测绘，完成率达72.65%。

　　存在的问题

　　课题组从在凤阳县的调查情况看，农村土地承包经营权确权登记颁证工作中存在的问题，大致可以归纳为以下几个方面。

　　历史遗留问题。农地二轮承包时还承载着农业税费负担，因而一些外出务工经商的农民放弃了承包地，现在政策好了，又提出承包的要求。二轮承包时有些村为了发包顺利，把耕地按好、中、差分级，好地一亩算一亩，差地两到三亩折一亩，虽然记载在承包合同上的地亩是均等的，但实际上人均地亩有多有少。地少的农户有重新均分承包地的诉求。

　　权属争议问题。一是部分农民开垦的集体荒山、荒地等，没办承发包手续。二是二轮承包时集体的果园、鱼塘、湖面等并没有确权到户，而是按专业方式承包的，承包期满后，由于多种原因收不回来。三是原来没有计入承包范围的田埂、沟渠、道路等，这些年经土地整理后平整为耕地，所增加的面积权属不明。四是有的农户将承包地私下转让、互换，没有变更承包关系，埋下了纠纷隐患。

　　地证不符问题。有些农村土地几经调整变迁，或流转后平整改造，造成现在地亩不符、承包主体人不符、权证与合同不符等多种问题存在。

　　违规改变土地用途问题。未经国土资源部门依法审核批准，自行或者流转给别人将承包地改作宅基地建房或者用于其他非农业用途的，如果给他们办理确权登记颁证，就造成违法用地的合法化，如果不办理，可能会引发矛盾。

　　试点工作主要做法

　　凤阳县针对上述确权工作中存在较多、较为突出的权属争议问题，明确要求在县乡工作组指导下，村“两委”或村民议事小组直接参与，由相关农户协商解决。对历史遗留等相关问题，严格坚持四条政策底线：一是以二轮承包为基础，严禁借机调整土地，即增人不增地，减人不减地。不改变原土地承包关系和承包合同的起止年限。二是严禁将实际测量后多出原承包地的面积收归村集体经济组织所有，严禁暗箱操作将村、组集体土地登记到个人名下，严禁将实测后多出的面积转给其他农户，即多不退、少不补，合同与实测不相符时，以实测为准。三是农户承包经营权证以此次测量的面积为准，但多出的部分不与各项农村补贴挂钩。四是保持稳定，不搞强行推动，成熟一户就确权一户，成熟一村就确权一村，疑难问题后期处理。

　　对策建议

　　针对凤阳县处理承包地确权登记颁证工作存在的问题和具体做法，课题组认为，严格坚持政策底线，对维护农村暂时稳定、按时完成确权工作提供了保证，但从长远看，很多农民关注的问题不能得到很好解决，势必为下一步农村改革发展留下难题，并且有些问题拖得越久就越难解决。为此，应着力处理好以下几对关系。

　　坚持政策底线与兼顾农户意愿的关系。从调研了解的情况看，有三种人调整土地的要求比较强烈：一是二轮承包时由于种种原因没有分到承包地的；二是二轮承包后新出生的人；三是两头都没有补到地的出嫁女（或入赘男）。如果按照四条政策底线，这三种人在这次确权中仍无法得到土地。但课题组认为，是否对承包地进行适时适当的调整，应由农民通过民主协商来决定，而不应由政府来决定。总的原则是，大稳定、小调整，即保持现有土地承包关系基本稳定，对那些矛盾比较突出、农民要求十分强烈的，允许根据大多数农民的意愿进行适当微调。但是，微调要有利于稳定，不能过大过频，不能进行大范围调整，更不能打乱重分。

　　具体确权方式与农村长远发展的关系。确权登记颁证既是为了维护农民权益，也是为了放活经营权、促进土地流转和规模化经营。无论是确权确地还是确权不确地，都必须把尊重农民意愿、保障农民的土地承包经营权作为根本前提。确权是否确地，要根据实际，向农民讲清楚，形成共识。确地作为传统方式，符合农民的思维习惯，容易被接受，有利于保持承包经营权的稳定性，但不利于土地流转和规模化、专业化经营。因此，今年的中央一号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地。这是一条具有远见的政策。建议经济发展相对较好的县（市、区），应把眼光放长远，增强工作的预见性，采取确权不确地的办法，为未来发展预留空间。

　　依据法规与依靠群众的关系。农村承包地确权工作，应严格执行农村土地承包经营的有关法律法规和政策，以现有的土地承包合同、土地承包经营权证书为依据，按照法定的内容、程序及相关技术要求，在稳定二轮土地承包的基础上完善，缺什么，补什么。对承包面积争议大、大多数群众要求实测的，实测面积经公示后据实登记。对二轮承包不完善、权利未落实和管理工作不规范的，应依法予以纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证。原已颁发土地承包经营权证书与经完善的土地承包合同、登记簿记载内容有重大出入的，应当予以变更。

　　确权工作质量与工作时限的关系。农村承包地确权工作应该用科学的方法来组织实施，面积应以二轮承包为基础，以土地承包台账、合同和已发放的农村土地承包经营权证书为依据，同时进行实测校准。实测的办法很多，综合考虑技术、成本等因素，既要充分利用国土“二调”现有成果资料，尽量减少人工和费用成本，又要严格技术规程，确保工作质量，做好确权颁证各项信息数据的采集，统一发放标准证书，建立健全土地承包经营注册、转让、互换、变更、抵押等登记制度，完善档案管理，做好承包地确权登记颁证信息与不动产登记信息平台对接，促进信息互通互享。

　　统一领导与分类指导的关系。有关农村承包地确权登记颁证工作中央已作了明确的规定和要求，各地应在试点工作的基础上，认真总结经验，扎实稳步地推进确权工作全面展开。一方面，各地应成立确权工作领导小组，出台指导性工作意见和工作方案，统一指导确权工作。另一方面，应要求各地根据本地的经济、社会、自然等条件，出台有针对性的工作方针、政策措施和办法，制定好总体工作流程，明确具体工作步骤，先易后难，科学有序地稳步推进。实际工作中，各地应因地制宜地先选点示范。已经流转和正在流转的承包地，或承包关系明确、确权登记工作相对容易的地方可以率先示范。先行示范和全面推广可以压茬进行，做到边示范、边学习、边推进。

　　确权登记颁证与相关配套和后续工作的关系。国土资源部门应结合本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作，统筹谋划农村集体土地确权、农民宅基地使用权颁证等相关工作，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。农业部门应联系相关部门制定允许农村土地承包经营权转让、入股、抵押等政策措施，从而推动农村生产要素的流动。同时应在试点先行的乡、镇、村，进一步做好集体产权界定，探索农村社区型股份合作制试点工作，更好地促进集体资产保值增值，提高农民资产性收入，保障农民财产权利。