中国村社权力的困境与出路 村社权力的困境

　　近年来，中国社会对于村社权力在性质上误解，在态度上反感，在政策上排斥，在法律制度上限制，导致村社权力不能发挥应有功能。其实，村社权力是我国农村社会中的基本制度，它是村民公共利益、集体组织利益和国家权力延伸利益的共同载体，是农民集体存在和运行的基本手段，在提供公共产品方面发挥着不可替代的功能，只有激活村社权力，才能有效解决三农问题。

　　一、村社权力的困境

　　现阶段，我国村社权力处于困境之中，表现为村社权力缺乏权威、村社干部角色迷失、村社规则约束柔弱。

　　(一)村社权力缺乏权威

　　“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”，村社权力的合法性支持着权威性。在古代中国的礼法秩序中，为掌握村社权力的乡绅和受权力影响的村民设置了周密的制度规则：因果报应等宗教戒律、三纲五常等伦理规则、人情世故等情理要求为乡绅行使权力提供充分的合法性和权威性。在人民公社时期，乡村社会资源全部置于政权控制之下，村社权力被替换为国家权力，村社利益隶属于国家利益；借助强势的国家权力，这种所谓的“村社权力”强健有力并具有权威性。但现有制度注重国家权力对乡村社会的延伸，忽视乡村权力本身的建设维护。当下的村社权力既缺乏维持其存在和运行所必需的经济基础，也丧失了能够对权力约束对象运用的必要强制手段。村社权力在政治、道德、舆论、威信、信任等领域中缺乏足够的支持，村干部职位所带来的权威性不足，导致村社权力秩序难以建立。在少数村社权力能够发挥作用的地方，往往依赖魅力型领导人的个人威信。由于来自正式制度规则的支持不足，权力精英只能自力塑造权力威信，村社权力核心成员需要提出并宣传推广权力信条，例如，华西村的“吴仁宝语录”、南街村的“二百五精神”。这种权力信条一方面用来整合权力团队，另一方面用来获得村民的认同。但是，自力弥补正式社会规则不敷施用的努力，需要依赖村社小环境中特定的资源禀赋、传统习惯、领导者的个人能力或者经济利益等支持要素；这些支持要素并不具有普遍性，自力塑造权威的成功典型无法推广；同时，权力强人具有两面性，依据个人意志对村社权力的过度强化，往往会突破一般社会情理和法治的约束，导致自我神话，造就“土皇帝”。

　　(二)村社干部迷失角色

　　村社干部具有双重角色，即国家的代理人和村庄当家人。在村社与国家关系中，国家始终处于强势地位，通过正式、非正式的制度规则牢固地控制着乡村干部，乡村干部成为国家的代理人。在村社内部关系之中，干部作为当家人掌握权力，作为委托方的村社和村民无法有效保证干部为己所用。在国家利益与村社利益、村民利益相矛盾时，国家意志与村社意志、村民意志相冲突时，村社干部往往成为自相矛盾的冲突体。在两股约束力量的角力中，村社一方的力量往往严重失衡，村社对于自己代理人的约束能力不足，现实情形是村民无力约束村干部。

　　角色迷失的村社干部摇摆于两个极端：消极无为与自利妄为。一方面，在大部分农业村社中，土地承包到户，补贴直接到人，村干部手中没有资源，无力组织公共服务，集体无力提供公共产品；干部报酬低微，只有年老力衰的老人才愿意担任村干部。结果导致村社干部消极无为，成为村社的守望者。另一方面，在存在集体经济的村庄中，村社权力普遍表现出滥用倾向，村干部易于自利妄为。“在现代社会，除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性。”由于相关政策与法律、国家法与乡规民约之间存在冲突，与国家权力和公司内部的权力相比，村社权力存在相关制度规则不明、保障不力等问题，存在多重规则并行带来的选择性使用问题。村干部拥有超过政府部门的支配权，却没有受到政府部门一样严格的分工制衡和程序约束；拥有企业经营者一样的行动权，却不必承担相应的风险；村干部可以自如地游戏于村民自治和政权约束的空白地带。有学者指出，所谓土地集体所有，实际上成为乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。

　　(三)制度规则约束柔弱

　　村社权力本为村民自治权所衍生，掌握村社权力的村干部需要对村民负责，但是，现行体制是按照行政管理逻辑自上而下进行直接约束，将村社权力作为政府下级的附属性权力对待。改革开放以来，政府逐渐退出对于农村社会的全面控制，村社权力本来可以得到更大的空间，不幸的是，政府并没有着力扶植村社权力。在政策立法层面，国家的许多政策法律直接作用于农户，如农业补贴直接进入农民账户，越过村集体层次；在经济运行层面，村民个人直接参与市场活动，并不依赖村社集体为中介。村社既不能控制农村资源，也不能直接为村民提供利益。由于村社集体手中所掌握的利益稀薄，村干部无法通过权力机制对村民进行有效约束，村民对于村社权力的认同、依赖、尊重和敬畏程度均很低。国家权力本该为村社权力的存在、运行提供权威性，但是，当下国家规范村社权力的出发点有失妥当，注重防止村干部滥用权力，而疏于保障其行使权力。由于“其强制力在实效层面缺乏国家强制力的保障，其经常的出现形式主要是内部约束”，如村规民约、村委会决议、乡村舆论等形式。村社权力并不拥有公司等社团权力所拥有的批评、奖励、处分、开除等强制性手段，更不拥有公权力所拥有的军队、警察、法庭、监狱这些刚性的暴力设施。村社权力处于权力进化的最低层次，权力行使的基本保障在于掌权者的个人威信，村社权力缺乏强制力。我国村社权力的普通现状是：村社权力对于村民的约束主要通过道德、情面等柔性手段维护；掌握村社权力的村干部不知自己能够行使哪些权力、如何行使权力，结果导致保护性地无所作为，村社权力懈怠。

　　二、村社权力陷入困境的原因

　　村社权力陷入困境，既有宏观结构方面的原因，也有村社内部结构原因；既有政府权力挤压方面原因，也有现行法权消解方面原因。

　　(一)村社权力依托的村社已经荒芜

　　在城乡二元结构中，城市成为财富的发生和配置中心，农村经济地位边缘化，成为劳动力的蓄水池。经济繁荣时期，农民工进城提供廉价劳动力；经济萧条时期，农民工返乡化解城市经济社会风险。面对市场经济冲击，农民处于无组织状态，城市对农村资源和劳力的汲取，导致乡村出现空壳化趋势。农业的弱质产业性质、农民的弱势群体地位日益凸显；城乡差距、贫富差距持续拉大。

　　农村产业无法提供足够的收入以留住人，农村事业无法提供足够的空间以留住人才，农村精英外流，青年人才紧缺；村社干部年龄普遍老化，一些干部思想迷茫，工作积极性不高，存在精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题。农村基层组织缺乏解决“三农”问题的实际能力与动力，不能有效协调村社事务。无法通过干部运用相关政策法律，分析本村资源优势和村民利益需要，借鉴成功经验，把握发展时机；不能有效整合乡村社会资源，推动承包经营权流转，形成规模经营；无法协调好离土农民与守土农民之间关系，保障“耕者有其田”，减少撂荒，增加守土农民支配经济资源的规模和收入；无法加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系，使农村社会宜于创业；也无法加强医疗、卫生、教育、养老等公共服务，使农村社会宜于生活。总之，在城乡发展失衡的格局中，水利等公共设施废弃，生产服务等公共产品匮乏；文化生活贫乏单调，乡风民俗正在消解；乡村的主体地位正在丧失，农村社会难以形成自主发展能力。

　　(二)村社权力与村民利益联系松散

　　权力制度运行的基本模式是“命令与服从”。当下的问题是：村民凭什么服从村社权力支配？只有村社权力控制村社经济资源，能够为村民提供生存发展利益，村民对于村社、村社权力和村社掌权人存在利益依赖，村民才可能服从村社权力。由于统一经营的虚化和集体经济的缺失，在家庭承包经营体制下，农民对于村社权力的利益依赖几乎不存在。村干部与村民关系的现状是：平时村干部与村民之间较少有实际的事务联系，出了一些事情之后村干部也基本解决不了问题；村民与村干部之间产生矛盾之时，村民告发村干部也无所顾忌。一方面，由于易于遇到村民的挑战，一些村社干部行使权力信心不足；另一方面，对于村社干部的监督也无法进行。村民参与民主选举和监督的成本远远超出其可得利益，农民已经心无村社，多数村民理性地选择放弃选举村干部的权利。由于村社组织的大部分职能无法履行，村务本来就稀少，值得公开的村务更为稀少，所以村务公开制度对于普通农村没有实际意义。

　　(三)国家权力挤压了村社权力

　　村社权力在自然资源和历史传统基础上形成，与国家权力之间具有排斥性。传统中国的政权基本上止于县级，乡土社会依赖乡绅治理，村社权力非常强大。新中国建国以来，村社权力发生分化，部分权力收归政府，村社权力与国家权力之间界限进一步模糊，强势政府体制下的国家权力向村社过度延伸。这种过度延伸扭曲了村社权力，导致村社权力迷失方向，由为村民服务转为向上级政府负责；由村民的自治权异化为国家权力的附属权力。人民公社时期，农民的私人领域完全被公共领域所覆盖，村社权力由社会向国家集中；后公社时期，国家通过对村干部的控制重新俘获村社权力。村干部角色错位为国家政权的代理人，村干部“既不是国家干部，又不食国家俸禄，既不是行政管理人员，又不是执法者，却要完成只有行政、执法人员依靠强制手段才能完成的工作任务。”税费改革前，村干部的主要工作是为国家收税和执行计划生育政策。税费改革后，村干部的选拔仍然受到上级政府的影响，并通过财政支持强化了俘获效果。因为乡村权力无法从当地汲取财力支持日常开支，所以，依赖上级财政转移支付；国家财政补贴乡村干部工资，贫困村社的村干部工资基本由财政支付。这种做法无疑解决了农村社会的实际困难，但同时却进一步暗示了村干部是政府的雇佣者。由于每笔开支须经乡级政府审批，村级组织更不便于运用权力开展活动，“村财乡管”既反映了又加剧了乡村权力的无奈与无为。可见，财政转移支付中也隐藏着风险：国家支付村社权力运行的成本，这可能异化为购买村社权力的对价。由于村社无力支付可接受的报酬，无法吸引和留住人才，政府推行大学生村官制度，大学生村官受到政府的选拔和派遣，从外部进入农村社区，直接掌握村社权力。其出发点主要在于为村社输送人才，提供智力资源。所带来的问题是：大学生村官代表谁掌握村权？他们能否归化为村社利益的代表者并忠于村社？这种村社权力的获得并没有得到村社成员的授权，这种接管是否得到村民的认同？村民依据何种条件和程序可以拒绝和罢免外来的村官？