农产品目标价格制度不能替代临储制度

　　今年的中共中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，意义重大。建立农产品目标价格制度，需要对粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度进行改革，但并不意味今后就要彻底取消粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度。要提高认识，正确处理实施农产品目标价格制度与实施粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度的关系，合理引入农产品目标价格制度。

　　农产品目标价格制度不能完全替代粮食最低收购价制度

　　目前我国对水稻和小麦两种粮食实行最低收购价制度，这种制度在实践中具有 “调控价格”和“托底购销”双重功能。作为一种改革方案，如果建立农产品目标价格制度，可以替代其中所包含的 “调控价格”功能，使市场机制更好发挥作用，同时将政策性补贴从隐含和难以控制转变为显性和可控，提高政府补贴资金使用的合理性与有效性，但无法替代其中所包含的 “托底购销”的功能。

　　粮食最低收购价制度具有很强的“调控价格”功能，主要是调节价格水平，控制价格波动区间，保障农民获得基本经营收益。在粮食收购时，中储粮公司主要按粮食最低收购价收购，而加工企业和其他社会化购销企业会根据当年粮食最低收购价确定各自的收购价，在粮食收购价实施方案启动前会贴上边收购，在粮食收购价实施方案实施后会贴下边收购。对加工企业和和其他社会化购销企业而言，粮食收购要占用大量资金，购销风险是比较大的，除非粮食减产或存在供不应求，粮食收购价是能降低就尽量降低，即使在粮食最低收购价预案没有正式启动的年景，最低收购价也客观上起到了“调控价格”作用，是市场定价的基础，最低收购价的持续提高对保护农民利益是有好处的。

　　粮食最低收购价制度还具有很强的“托底购销”功能，主要是提供包收渠道，保证主产区农民生产的粮食能及时顺利卖掉，在全国范围内跨地区和跨年度之间进行余缺调剂，实现粮食产后物流周转。我国农村人多地少，粮食主产区主要位于经济欠发达的地区，总体上仓储物流条件比较差，粮食加工企业不发达，而粮食生产受天气和市场等多因素影响，有丰有歉，在粮食生产丰收时，容易出现地方企业不愿收购乃至竞相压级压价的情况，形成“卖粮难”。对农民而言，粮食生产出来后能够顺利卖出去并及时获得收入，是最重要的。实行粮食最低收购价制度后，通过中储粮公司的介入，在粮食收购季节主要按照限定的最低收购价格实行定点收购，然后在全国范围内跨地区和跨年度之间进行仓储调剂和市场拍卖，帮助农民解决了在粮食丰收后地方企业仓储物流设施不足、地方加工企业和其他社会购销企业不愿收购乃至竞相压级压价的难题，是国家对主产区农民利益的实质性保护和可靠性保护，也使国家掌握了成本较低的粮源，用于在全国范围内跨地区调剂和跨年度调剂余缺，是政府防通胀、保民生和提升国际经济竞争力的物质基础和重要手段。

　　粮食最低收购价制度的隐含缺陷是最低收购价合理定价困难，上涨容易下降难，在按最低收购价收购后需要及时组织在市场上卖掉，在政策设计不周密和国内价格持续较大幅度高于国际价格情况下，有可能扭曲市场，还有可能带来巨大财政风险，以及出现寻租和腐败等现象。但是，这种制度在操作上相对简便，主要通过中储粮公司的企业化操作就可以完成，效率比较高，在管控上也比较可靠，对农民基本经营收益的保护很有力。相比之下，农产品目标价格制度的主要功能是提供政策性补贴或市场损失补助，这种补贴具有显性和可控的性质，可以减少市场扭曲，更好地发挥市场在资源配置中的作用，但由于中国农业以小生产为主，政府经办工作将比较复杂，要求建立专门管理系统，要求特定生产者和特定消费者按照统一规定进行专门登记申报并接受审查，相应的交易成本和财政支出会大幅提高。

　　农产品目标价格制度也不能完全替代重要农产品临时收储制度

　　目前我国对玉米、大豆、油菜籽、棉花、糖料等重要农产品实行临时收储制度。这种制度与粮食最低收购价制度类似，也具有对农民生产的农产品进行“调控价格”和“托底购销”的双重功能。作为一种改革方案，如果建立农产品目标价格制度，可以替代其中所包含的“调控价格”功能，但无法替代其中所包含的“托底购销”功能。

　　重要农产品临时收储制度的主要缺陷是临时收储价格合理定价困难，上涨容易下降难，在临时收储后要及时组织在市场上卖掉，如果有合理亏损要由财政承担，如果临时收储价确定不合理，有可能扭曲市场运行，扰乱不同农产品之间合理的比价和差价关系，还有可能带来巨大的财政风险。但是在政策操作上比较简便，主要由中央垂直管理的国有流通储备企业和部分加工企业等组织完成，效率比较高，对农民基本经营收益的保护比较有力。相比之下，农产品目标价格制度的主要功能是提供政策性补贴，在制度设计合理的情况下，可更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，但政府的补贴工作非常复杂，具有重要的条件，在财政支出上可能不减反增。

　　粮食最低收购价制度和重要农产品临时收储制度在实践中面临的主要问题

　　我国从2004年开始建立粮食最低收购价制度，从2008年开始建立重要农产品临时收储制度。2005—2006年、2009年和2012年，国家启动了籼稻最低收购价执行预案，2007年、2012年启动了粳稻预案，2006年—2009年、2012年、2013年启动了小麦预案。2008年、2012年和2013年，国家启动了玉米临时收储，2008－2013年启动了大豆和油菜籽临时收储，2011－2013年启动了棉花和食糖临时收储。实行这两个制度后，对增加农民收入、促进生产发展、保障市场供应、稳定价格水平发挥了重要作用。但在实践中，由于国内外市场发生变化，这两个制度的下一步实施都面临挑战。

　　在这两个制度中，要保证制度合理运行的隐含假设是，国内价格低于或等于国际市场进口成本价，同时国内价格的确定本身要合理，否则就可能受到国际市场冲击。前几年，由于国际农产品价格发生大幅波动，我国农产品价格显着低于国际市场，国家“调控价格”主要考虑保护国内农民基本经营收益只增不减，对国际农产品价格的大幅波动及其影响估计和考虑不足，在政策操作中并没有能实现“最低”和“临时”。目前我国农产品市场价格普遍高于国际价格，导致农产品进口快速增长，开始形成对价格变化合理性的扭曲和国际市场冲击，如果不及时引入对农民利益进行保护的新机制，下一步的生产发展、市场调控和政府支出将陷入进退两难。