五条措施确保粮食安全 尽快出台《粮食法》

　　《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》已经实施过半，习近平总书记去年考察时说：“粮食安全要靠自己”，今年的中央1号文件更是把粮食安全摆在首位。看市县书记们的讲话，就连粮食主产区也没有纳入议事日程，更不用说作为国民经济发展、社会稳定和国家自立的重大战略问题来考虑了！这是为什么呢？又该如何解决呢？

　　市县书记们为什么都不拿粮食安全当回事？

　　一是与成长进步无关。市县书记，有责任的东西，有硬性规定和要求的东西，要拿话来说的东西，也就是关系到他们“帽子”的东西，他们都会主动去抓，想尽一切办法去抓，千方百计去抓，创造性地抓。一旦与他们的“帽子”无关，说得再好，要求再严，规定再多，他们都视为耳边风，连根汗毛都不会立一下。《粮食法》立法呼吁多年，2012年才形成一个征求意见稿，正式立法到目前为止还不见踪影。废除农业税前，多数农民靠交公粮来交税。废除农业税后，市县书记感叹，对农民是否种粮，种多少粮的最后一点约束都没有了。没有了农税压力，市县书记们对粮食生产也就不管不问。农民呢？想种就种，不想种就算了！

　　二是为财政收入逼迫放弃。粮食主产区为国家粮食安全做出重要贡献，但对地方财政的贡献率太低，媒体报道：中部某省粮食产量在10亿斤以上的52个县市，人均财政支出水平不到全国平均水平的三分之一，甚至“粮食产量越高，财政负担越重”。农民“种粮一年，不如打工半月”。中央和省的项目都需要市县的配套资金，而“粮食大县，财政穷县”“生态大县，经济小县”的困窘从体制上迟迟得不到改变，逼着农业大县、生态大县偏离自己的“主业”，搞园区，上工业。

　　三是种粮补贴养了“懒汉”。中央的各类惠农资金不少，但是分解在国土、农业、林业等部门的几十个项目中，无法形成合力。特别是“惠农政策资金部门化、惠农部门设置重叠化”让市县书记们很头疼。这些年来，粮食补贴越来越失去了它的作用：有钱的不在乎这点补贴，穷的靠这点补贴也发不了家，有钱的不种粮食或者是将土地撂荒，没钱的因为穷而承包不了大片农田。中央和省级检查组检查各项惠农政策措施时，不论是市县还是农民，都说好，是因为乡镇干部了解情况不敢说，农民不会说。市县通过争取从上级部门拿到的资金，很多没有用到农民、农业上。种粮补贴，本来应该发给种粮农民，以保护种粮积极性，但是，又规定要直接把补贴转到农户的存折上。农户种不种粮都可以得到补贴，市县书记们手中的“令箭”就此变成了“鸡毛”。

　　四是市场供给带来的错觉。1998年粮食购销体制改革后，原有延伸到乡镇的国有粮站在取消农业税后基本倒闭。没有粮站，城镇居民还是有粮吃，而且品种多，价格也不贵。“东北大米”“泰国大米”“韩国大米”“美国大豆”“美国玉米”“巴西小麦”，商人的眼光和能力比地方政府强多了，让市县书记们产生了“我不生产粮食，市场上照样有粮食”“我生产粮食，还要贴本”的错觉。越是工业发达的市县，书记们越是不为购买粮食发愁。市县GDP和财政收入排名，也让粮食大县放弃了粮食生产，把心思用在招商引资，大力发展工业上。

　　五是因粮食增产盲目自信。这些年来，杂交技术、地膜覆盖技术、大棚种植技术广泛推广，除草剂、杀虫剂等大量使用，在一定程度上提高了粮食的单位面积产量。目前，稻谷亩产多在400公斤以上，小麦300公斤以上，玉米450公斤以上。粮食主产区多是两熟，甚至是三熟。这也是在耕地减少、播种面积下降、一些地区遭受严重自然灾害的情况下，十几连增的关键所在。还有就是统计加估计。粮食总产量，国家、省一级是根据抽样调查县的抽样调查结果推算的。抽样调查只解决了粮食总产量的整体估算问题，很难得出准确的粮食产量数据。抽样调查的样本数量少、均匀性差、代表性不强、不具随机性。分类粮食产量还得靠全面统计。全面统计，受登记错误、统计精度、行政干扰等因素的影响，以及统计的盲目性和随意性，容易造成统计结果严重失真。

　　六是国际市场的巨大冲击。2010年起，我国所有粮食品种价格全都高于国际市场离岸价格。如果粮价继续上涨突破配额外交税后的“天花板”价格，我国“入世”时谈定的关税配额“防火墙”将完全失去保护作用，我国现行调控和稳定粮食市场的政策措施也将全部失效。2013年食糖市场开始失守。按目前趋势，预计10年内，水稻、小麦和玉米将相继步大豆和食糖的后尘，贸易的国门洞开，完全暴露在国际市场的冲击下。2005年以来，以转基因为主的玉米、大豆、小麦抢占我国粮食、油料市场。2009年进口转基因大豆4500多万吨，是当年我国大豆产量的3倍。去年以来，我国退回的转基因玉米累计超过200万吨。价格问题和转基因问题成为目前最为纠结的两个问题。

　　七是粮食收储制度不合理。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》明确各省（区、市）储备数量：“产区保持３个月销量、销区保持６个月销量”。由于陈粮市场价格比新粮低，消费者更多愿意购买新粮而不是陈粮，导致许多粮库实际储备不足。对委托收购和保管的粮食，收储公司按每百公斤2元左右拨给收购费用，按每百万公斤每月600元左右拨给保管员工资，按年平均保管量每百万公斤每年5600元左右拨给保管费，使得购销亏损大，不愿意收储。省级储备粮食保管费补贴为每年每市斤0.05元。省储备粮食管理总公司管理费提取标准：按平均库存计算，粮食每年每市斤0.0025元；省储备粮管理总公司提取管理费后，承储企业储存省级储备粮食的费用“补贴收入”计提标准：按平均库存实物量计算，粮食每年每市斤0.0475元。谁储谁贴。再有，农民觉得国有粮库收储挑三拣四，又没有征购任务，因而少种、不种。

　　把粮食主产区市县书记绑定在粮食安全上的战略构想

　　确保粮食安全，一个是数量安全，粮食基本自给；一个是质量安全，无毒无害。粮食安全不关某个市县书记的事，几个、几十个、数百上千个市县书记的事，而是“国之大事”。要让市县书记站到“国”的角度来思考问题，抓落实，就要解决好以下五个方面的问题，才能峰回路转，切实有效。

　　1.尽快出台《粮食法》。抓粮袋子，首先要立法。于法有据，才能抓而有效。2012年2月《粮食法》（征求意见稿）已经公布，但直到如今还未正式出台。首先，确保粮食安全需要立法。美国农业也曾经历大面积的污染，美国1990年的调查评估报告显示，美国农业污染占地表污染总量的68%～83%，导致50%～70%的地面水体受污染或受影响。美国从政策、技术、法律等多方面有效控制农业生产中高毒性农药的投放，有效地缓解了农业污染状况。2006年时，美国的农业污染面积就比1990年减少了65%。其次，解决“中央急，市县不当一回事”的问题需要立法。现行国家粮食安全管理体制是国家发改委领导下，国家粮食局与中央储备粮管理总公司共同管理的体制。《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》，不能把粮食生产、粮食流通、粮食储备、保障粮食安全的职责落实到市县“一把手”的头上。没有市县书记支撑的粮食安全，好比空中楼阁。当然，确保粮食安全，没有必要考核所有市县，只需要考核粮食主产区。立法明确粮食主产区干部考核任用标准，就能把分开的心思合拢。

　　2.改变补贴方式。抓粮袋子，就要保证农民的收入。有收入，能化解粮食生产过程中的风险，才能不令而行。改变粮食补贴方式的呼声这些年来很高。目前比较集中的，一是直接补贴。由种粮补贴改为粮价补贴，取消其他补贴。由过去的粮食面积补贴改为粮食产量补贴，让所有种粮农民直接受益。具体计算方法是：补贴额度＝政府核定的补贴面积×规定的补贴单产×单位产量补贴额。二是差额补贴。具体办法是：先由政府制定目标价格，保证农民收入，当市场价格低于目标价格时，政府就对农民进行差额补贴，差额补贴幅度为目标价格与市场价格、贷款利率两者中的较高者之差。当市场价格高于贷款利率时，差额补贴幅度为目标价格与市场价格之差；当市场价格低于贷款利率时，差额补贴幅度为目标价格与贷款利率之差。三是贷款补贴。在贷款到期前，如果粮食市场价格高于贷款利率，农民可将粮食出售然后偿还贷款及利息；如果粮食市场价格低于贷款利率，则农民在贷款到期时可以不必归还贷款，而是将粮食交给农产品信贷公司。贷款利率实际上是一种支持价格，通过这项政策保证农民所得到的价格不会低于贷款利率，以此来保护农民种粮的积极性。四是保险补贴。鼓励商业保险组织参与农业保险。通过再保险的方式，降低商业保险机构参与农业保险的风险，调动积极性。政府给予投保农民50％～80％的保费补贴，使农民只需支付很少的保费就能参加农业保险。五是灾害补贴。通过特别灾害援助计划，对因遭受自然灾害而造成的收入损失进行补贴，以帮助受灾对象稳定收入以及恢复生产。同时，为杜绝农资厂商跟风涨价，攫取农民种粮利润，每年由国务院出台农资厂商和经销商农资产品指导价，维护种粮农民利益。

　　3.实施财政补偿。抓粮袋子，就要抓钱袋子。不为财政收入发愁，才能改变市县书记们的态度。财政收入，作为市县的真金白银，是市场经济中，市县书记们关注的重点，也是市县的底子和脸面。要改变粮食主产区市县书记们的态度，不在财政上打主意，是不行的。目前，多数粮食主产区财政收入不足工业区的四分之一，越是粮食主产市县，财政收入越少。一要加大转移支付力度。中央应在对产粮大县进行奖励的基础上，根据各地粮食综合生产能力和增产幅度，以及粮食主产区公共服务支出需求，测算安排转移支付额度，努力缩小粮食主产区与其他经济发达地区的财政收入差距。二是通过中央财政扶持农超对接。出台促进农超对接的扶持措施，对农产品批发市场建设给予财政支持，降低农产品物流成本。三是以贡献来分配项目资金。在农业项目资金分配上给予倾斜，按耕地面积、人口数量、商品粮贡献率来分配项目资金，多向农业大县（市、区）倾斜，并取消或降低建设项目地方配套资金比例，进一步调动农民种粮积极性。四是将高附加值部分留在粮食主产区。粮食生产附加值高的部分在两端，一端是农业生产及食品加工机械制造，一端是食品加工。目前粮食主产区普遍存在原料充足，但是加工业规模小，科技含量低的问题，80％的粮食加工企业的技术装备还处在发达国家20世纪80年代的水平，仅有5％左右达到目前发达国家水平。粮食加工业质量标准、检测体系滞后，国内外不接轨。泰国稻谷15个等级，5个粒型指标，12个含杂指标，我国仅有4个等级，产品不适应国际市场，原料专用性不强，竞争力较弱，优质原料在物流过程中混杂影响加工品的等级和质量。再有“南方建仓” “北方建厂”导致南北方无序争夺粮源，粮食加工产业原料成本上升，产业化进程受阻。农业、食品加工及食品加工机械制造部署在粮食主产区，把粮食生产销售中附加值最高一部分建设在粮食生产区，就解决了粮食主产区为工业发愁，为财政叫苦，不愿种粮的问题。

　　4.主产区统产统销。抓粮袋子，就要权力集中。一个萝卜一个坑，一个钉子一个眼，才能抓到点子上。目前，粮食生产环节由农业部负责，粮食流通、加工环节由粮食局负责，粮食消费和进出口环节则由商务部负责，科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、水利部、卫生计委、人民银行、工商总局、质检总局、国家发展改革委等等都有权益，收费拨钱这一部分都不愿放，市县面对如此多的部门，处于弱势，农民们更是不知所措。因此，可以借鉴加拿大的做法，将权力集中在农业部、粮食局、质检总局。农业部，制定粮食政策、法律和国际贸易规则，负责处理贸易和农业政策问题。粮食局，垄断经营（最佳价格，瞄准市场，市场开发），统购统销（降低风险，利益均等，有条不紊），政府为后盾（保证初期付款，保证信贷销售，保证所有的贷款）。《加拿大谷物法》明确规定：加拿大出口和用于国内食品消费的小麦及大麦，由加拿大小麦局垄断经营，实行统购统销，以满足国内外市场的需要，并给农民创造最高的收入。小麦、大麦的定价，全部由小麦局控制。小麦局通过建立综合账户，来保证农民获得销售收入，实行初步定价和最终结算价及二次付款。初步定价由政府规定，小麦局于年度生产之前公布。具体结算方式：农民送小麦时，按初步定价一次取得收入；稻谷年度之后，再根据实际销售价（扣除各种费用），第二次得到最终收款。如果市场价格大幅上扬和大量谷物销售高于初步定价，小麦局将及时调整付款办法，给农民增加一次或几次期中付款。质检总局，制定粮食的质量标准、质量检验办法，负责进出口粮食的质量最终权威性检验，从事粮食品质方面的研究和推广。

　　5.改革储备制度。抓粮袋子，就要抓调剂。仓储问题解决了，才能手中有粮，心里不慌。粮食储备是粮食安全的重要环节。目前的国有粮库储备存在问题众多，2004年粮食系统改制以后，自主经营、自负盈亏的基层粮库生存艰难，无力承担国家储备粮食调控任务，大型粮库一方面向上虚报库存容量骗取保管费，另一方面通过倒卖“不允许动”的储备粮或出租粮仓在市场上盈利。对此，可采取“委托代储”的粮食储备制度。委托代储，是美国在粮食流通领域稳定粮食供给和价格的主要措施。美国的粮食储备制度与支持价格政策关系密切。粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司。当市场价格低于贷款利率时，农民可以将粮食交给农产品信贷公司，这部分粮食就形成储备；如果在市场价格高于贷款利率时，政府需要增加储备，就从市场上购买。农产品信贷公司并不拥有粮食仓储设施，而是实行“委托代储”的办法，即粮食储备任务主要由政府委托那些技术设施、卫生条件较好的商业性粮食储备企业来执行，粮权属于政府，政府支付储存费用以及在储备过程中发生的一切费用，包括损耗和亏损等，而接受政府委托代储任务的仓储企业也必须按照政府的指令行动。委托代储既解决了“养家贼”的问题，骗保的问题，又可保证粮食储备安全。