不能过急地把农地集中起来

　　近几年我国农地制度有一些创新，我要讨论的问题就是这种过急的创新，我们应该支持呢还是反对，我的观点就是不能太着急。当前我国农村土地制度创新有以下几个背景：城镇化，工业化后期，土地财，粮食供给矛盾等，还加上2008年的国际金融危机，就是在这样的一种情况下，我们一些人想出了一些办法来解决土地供用不足的问题，来解决农业生产规模比较小的问题。那么农业生产规模比较小他们想让它往那走呢？往规模经营这个方向走，那么土地供应不足这个问题该怎么解决呢？我们通过宅基地的集中整理来解决，那么这个就是我们说的成都模式，成都模式的做法就是，把宅基地，每家每户四五亩的宅基地合并起来，当然预先有些准备工作，建立起金融支持、政府平台这些工作都得比较到位，那么把他们整理出来的宅基地换成农业用地，那这样我们十八亿亩红线，那个所规定的农业用地的数量就可以腾出一些富余，这个富余出来的这些土地就可以拿来做房地产开发。后面这个就比较简单，整理出来的宅基地使用权交给企业，直接做房地产开发就可以，这是当时最典型的成都模式。周其仁先生专门写过一片文章，支持这种做法，我的观点恰恰是不支持。第二个是更简单，嘉兴模式，叫两分两换，宅基地和农业用地都做置换，宅基地集中起来置换成集中居住的土地，或者是土地保障权等等，农业用地集中成规模，这就是嘉兴模式。第三是苏州模式，苏州模式看起来比较复杂一点，苏州模式跟我们的构想恰恰是向反的，我们认为土地聚集的现象怎么样去逐步实现，让农民自己选择联合自己的方式，最后再逐渐实现规模经营，这是农业用地；宅基地也应该是这样，农民自己把自己联合起来，然后再解决自己的住房问题，它的规模发展到一定程度以后，再去和房地产商进行抗衡。苏州模式恰恰相反，政府先决定把土地集中起来，农业用地、宅基地集中起来，然后再做其他补充，填空式的安排，这个安排包括三种合作社的建立。实际上这些做法我们可以概括成土地的集中化（主要是宅基地）和农地规模化，这就是我们今天要讨论的现象。

　　对于这样一个现象，我们首先要做一点分析，那么分析的视角呢还是我自己比较喜欢的制度经营学的视角，我觉得问题可以从两个方面来分析，带来的问题之一就是信息不对称带来的影响，农民和政府之间的信息不对称，政府和工商企业它们之间也存在着信息不对称，而往往农民不仅是对目前不能做出准确的判断，对未来他更难以做出理性的判断。那么这样的情况下就会出现盲从的行为，盲从的行为在历史上出现过很多次，这是一个问题，由于信息的不对称，他可能选择听从政府的安排，同样因为信息不对称，他会选择明明自己吃了亏他也选择不反抗，这就是浙江永嘉这个地方出现的退社风，他会选择反抗，这个呢农业危机中间没有变化，他选择继续听从政府的安排，这就是农民信息不对称所带来的。第二个视角呢我想这实际上是个三方博弈，我刚才已经提到过背景是什么，政府很操心它的财政问题，它需要解决它的财政问题，同时可能有工业化的问题，有农产品供给不足的问题，这种情况下，政府可能就会有一种冲动，这城市土地可能不够用了，需要一些其他的地，所以政府可能在博弈格局中间，它是比较主动的一方。那么另外一方就是我们所说工商企业或者金融机构，它会倾向于搭车，比较受苦的实际上是农民。这是一个三方博弈的格局，为什么会这样？可能这中间比较难以理解的是为什么工商企业它不主动请缨开发土地房地产呢？它会选择免费搭车呢？因为在博弈的格局中间，它和政府之间的博弈，就是它和政府都要得到好处，并且这个好处还要大于它的成本，边际成本等于边际收益，这个时候它才会做出这样的选择。大家想一下，如果政府给它带来好处这样的情况，它不需要付出成本，这种选择和它自己主张付出成本说服政府的另外一种选择，它会选择哪个呢？当然它会选择不需要支付成本那个。所以说这个博弈的关键就是工商企业它自然而然把自己看成一个免费的搭车车手，不去支付费用，却享受好处，这样实际上博弈就简单化了，就变成了农民和政府之间的博弈，这样的博弈在历史上有很多次，很多次的经验教训就是如果政府采取让步的政策，农民是会得到一些好处的，如果政府不想让农民得到好处，农民就不能够得到好处。我在这篇文章提到一个现象，就是说1949年到1978年这个时期内，农民通过农业剩余向国家提供的贡献，达到工业固定资产投入的三分之一，三分之一来自农业剩余，这个数字相当相当大，那么我们可以看到实际上这种博弈中间农民吃亏比较多，大致我要说的是这个意思。那么农民吃亏的时候比较多，这就意味着一个国家的悖论，如果我们不需要一个政府的话，这样一个三方博弈搭台唱戏这种格局就不会出现，但是有了政府之后，农民又会吃亏，那到底该怎么办呢？这是问题。第二个方面，我们看到的信息不对称和博弈。第三个方面就是实施新制度的成本，那我可以从政府和农民两个方面来看，也就是那种过急的做法，它有哪些成本含在里面，我们可以把成本按照制度经济学的划分，分成设计制度的成本、放弃旧制度的成本、以及说服安抚农民的成本，三个方面的成本，那么这个成本到底有多大呢？第一个方面我们看设计的成本，来自于规模经营所带来的成本，我们先看农业用地，农业用地它的规模经营会带来什么样的成本增加呢。农经的理论早就把这个问题分析的非常透彻，你入门的时候老师就给你讲，有所有的监督成本，当一个生产变成teamproduction的时候，他的监督成本、信息成本都会增加，这是一个可以增加的成本。第二个可以增加的成本，就是我们现在农业方面的人口，是多了呢还是少，是不够用吗？实际上有人早就把这个问题明确的告诉我们，就是我们的转移率达到百分之八十，仍然有数亿的农业人口。那你实行了规模经营，就可能把很多人的饭碗给挤掉了。我了解到的一个例子，一个地方实施了规模经营，原则来这个村庄中就业的不管是充分还是不充分，大约有几千人，但是它实行规模经营以后，把这些土地出租给一个企业，企业采用的办法，依然让那些农民耕种，但是它就用不了那么多农民，原来的几千个农民现在下来才只需要172个农民，剩下的两千个农民到哪里去？这明显在当时就成为一个问题，尽管这些农民他年纪比较大，有的都是60多岁的人，我们的院士八十岁还可以带博士生，你想农民六十岁就干不动了吗？不能这样去想，不能简单认为60岁就不是劳动力，这是第二个方面的成本。加上可能会出现的就业压力的问题，规模经营可能会带来的成本。第二个方面的成本就是宅基地方面的成本，我们怎样在宅基地的转让中间，让工商企业和金融机构他不去阻力或者他的阻力能够得到有效的管控，这是一个问题。第二个问题就是农民的成本。农民的成本在哪里呢？我觉得是回不去又生存不下去，到了城市然后又要回去可回不去了怎么办？这个可能是难以估计的成本。第三个成本是法律涉及的成本作为一个法律首先考虑的是法律是不是合适，法律的条文齐全不齐全一系列的问题。我们土地相关的法律虽然存在各种各样的问题，但是我们在处理的时候已经对土地相关法律协调实施等相关方面的处理已经有了一定的经验，如果现在重新制定法律之前的法律怎么办？

　　现在大家看到一个奇怪的现象，农村的建设用地要纳入城市和乡村的统一市场经营当中销售，这个做法就和很多法律是冲突的。很多法律说农村土地包括农村建设用地属于农村集体所有，农民住在农村里面，实际上它是在农村封闭运行的，国家为了使建设用地在城市和乡村统一销售迫不得已采用的办法就是让全国人大去修改制定新的司法解释，然后使国务院这个政策得到合法性，这在西方国家实际上是一个笑话。法律应该是至高无上的，现在竟然能成了城市政府的一个仆人，需要亦步亦趋的适应政府的要求，而为什么我们要将城市和乡村建设用地放在一起统一销售，这个原因我不多讲，可能也就有一些方面问题在里面。退一万步说，这个程序是错误的，这是法律问题，新的法律会带来适应问题，因为法律和法律之剑有一个系统协调问题。第四就是会不会有偶然因素的出现。农民的集体反对我们没有看到太多的案例，我没有专门研究，但是我写文章的时候还没有出现经济下行。经济下行已经影响了我们很多人，那么如果出现经济下行会怎么样呢？你还会设想他们花费更多的钱投到规模经营上吗？更多的钱投到土地流转上吗？现在的农民非常清楚，自己一亩地上生产的粮食卖不出去和三千亩地上生产的粮食卖不出去那个将要负担的损失更大。所以当经济下行的时候、大家捂紧自己的钱包的时候，可以想象一下农民会怎样。第二个方面呢，我们可能会放弃旧制度会带来一些问题，这些问题，不需要我多讲，中国有一个古老的说法，叫做故土难离，是说活人，如果你是一个死人，入土为安，离不了土，这个都是我们说的家庭经营，田园生活有关，那也就是说这个问题值得我们大家思考，而问题往往在于我们在考察这个方面的成本的时候考虑不全，就放弃他们那个损失我们好多时候没有去计量它，就前面提到的那些模式，他在给农民折那个地价的时候，不可能算得非常清楚，像我们说的田园生活的吸引力，哥几个再也没法自由的聊天了，愉快的玩耍了，这种成本它肯定不会计算在里头，实际上我们应该考虑到里头。第三个方面的成本就是说服和安抚农民的成本，这个里头需要再次强调一下，在一些地方我们现在看到社会保障体系已经逐渐建立起来了，或者说社会保障体系发挥作用比较明显，但是总体上讲，我们的社会保障体系对农民的保障力度还是有限的，不管是养老，医疗都就是那么点钱，可以想象一下，这些问题靠什么解决，而原来他们有一块地的时候，这些地其实附着它的社会保障功能，不仅是就业地方，而且是社会保障，那么怎么样说服他们？怎么样安抚他们？恐怕也是一个很重要的成本，农民的成本如果我们理解为政府的成本，那农民的成本其实就很好理解，农民的成本中间比较难办的其实就是给他多少钱的问题，那这个钱包括你的农业用地还有宅基地你到底给他多少钱，这是一个难题，90年代广东还有上海搞集体所有权改制的时候，把集体所有权改成股份合作制的时候，他们就遇到这个难题，我们这个集体股到底保持多大，那个人股又保持多少，这是一个问题，另外一个问题就是每个人对集体的贡献到底怎么衡量，它要折成股，它要量化成股份，怎么衡量？各种各样的方案都出台，各种各样的方案都会被挑出毛病。比如有的人当过干部，有的人对当地做出突出贡献等等，他跟普通农民之间到底该怎么衡量，多少比较合适，乘以2还是1.2，等等这些都是问题。其他这些成本呢，大家可以参考一下，其实我觉得最难的成本就是无法退回的成本，看到太多这样的例子，他们把土地交给自己的表哥耕种，回来之后表哥都不愿意给他了，怎么办呢？这是农民的成本，我简单的提一下，我剩下的时间呢可能会对历史上的某一个问题说的比较多一点，就是圈地运动，讲这个圈地运动之前，可能要提一下政府和农民之间的博弈，这个博弈中间农民只能是吃苦头的，这个是历史证明了的，一个历史的负面的案例就是农业合作化，农业合作化的整个过程不是一个负面的案例，最终的结果实际上是对农民的剥夺，刚才说这个数量非常大，一个正面的例子就是建立家庭承包责任制以后，在八十年出现的农业的黄金时期，当时四万亿吨的粮食跟现在差距不是很大。