我国农产品产销结构现况分析与问题改善建议（下）

前不久新任农粮署胡忠一署长上任前透过电子媒体专访，以日本为例说明农民对市场导向、计划生产观念养成的重要性；也在就职后立即前往台中地区火龙果产区视察与农会总干事进行火龙果产销业务交流时指出，将于明（108）年2月开始推动“农业策略联盟”，规划全年度农产品供应量，进行产业结构调整，避免产销失衡再发生，首波将从洋葱、大蒜、香蕉、凤梨等作物做起。

胡署长的这些观念与措施让人有耳目一新的感觉，农委会开始从生产面及运销面同步思考来解决我国农产品产销失衡的长久问题。虽然吾人尚无法知悉后续实际做法，但从新闻所揭露的点滴讯息或可略知梗概，大致是透过生产/出货登记、产销协调、产销联盟、强化发展多元通路等方法来改善问题。

若苛求一点说，这些方法先前不是没用过。但或许因未普及实施、未落实推广、人事更迭无以为继、零零散散不见成效、标准不一意见不合等原因以致产销问题一直无法有效克服。

那么如何在这次的改善契机中能有效达成任务呢？个人认为除了胡署长前述所宣布的措施外，农委会在其中所需扮演的积极角色与定位是很重要的。以下依个人认知，提出几个思考方向与做法提供参考：

一、生产面：对全国农产品生产状况要能有效掌握与调节

读者若只看标题会觉得与胡署长宣示要做的并无差异。其实这观念大家都明白，只是这么多年来却一直无法做到，但这就是我国产销问题的主要症结；若不能克服这个问题，农政单位岂不永远只能做救火吃力不讨好的工作，承受骂名而无翻身之日？因此本文探讨可以从哪些方向来铺陈以突破这个瓶颈。

（1）订出不同农产品国人每日合理的平均消费量

欧盟有些国家对于主要农产品的管理，会依其国民饮食习惯订出每日平均消费量做为管理上的基础数据。农友林裕纮也在所发表的多篇文章中以其所简单推估国人对某项农产品每日/每年平均消费量来检讨农产品产量与价格变化间的问题。

每日平均消费量的调查方法有许多种，但此处调查之目的与批发市场农产品价格的掌握与管理有关，因此一个较快速简单的方法可从现有全国批发市场的每日价量资料，考量节日与季节因素、排除异常值后推估出以不同月份或不同周（期）为单位的合理农产品平均消费量。

此处合理平均消费量是指，在此需求下的批发市场到货量将可保障农产品的批发售价高于（或至少打平）产地生产成本加上运销管理费用的合计。但为免因到货不足影响批发售价过高造成消费端的负担，因此这个合理平均消费量也不能订得太低。以这个数据做为后续产地生产管理基础的全国平均消费量须是一个合理但差异不超过5~10%的区间数而不是单一数值。

由于农产品消费具有一定比例的可替代性，因此除了订出某单项产品的平均消费量外，也应找出几项产品组合，订出该产品组合的总平均消费量做为管理上的基础数据。此外为使合理平均消费量数值未来运用上的广度与弹性，后续也应把透过契作(及自产自销)流出的供应量纳入统计中。

（2）推估农产品合理生产面积，进行种植地区配置规划

有了上述基础数据，接着进行此项配置规划才具有说服力。我们可依此推估各农产品各产期（以周或月计）应有的种植面积需求；之后再依各蔬果作物适合的生产季节、地域、我国现有农地土质环境及农民一般性使用状况（种植习惯），考量未来天灾可能灾损风险，以地区别或县市别做合理、合宜的各类作物种植面积分配。

这个工作说来简单，但即便以目前农政部门所拥有的资料内容及完备度，应该还是要进一步优化整理、盘点与整合并花费人力，运用经验、智慧才能规划出完备合理的资料做为后续生产秩序协调管理之用；这是发展此管理基础较耗脑力的部分但也是建立日后良好管理制度的必要基础。

（3）建立具有约束力的生产秩序管理制度

政府给了农民很大的栽种自由，农民只要认为他的土壤与气候条件适合、有足够的技术及人力，基本上想种什么都可以，并不会也无法约束农民可以种什么，不能种什么；顶多只是以劝导方式警示农民可能会有生产过量价格崩跌的风险。因此我国的农产批发市场经常发生因生产过剩、产销失调产生价格暴起暴落的困扰，需要农政部门不断的出面处理、灭火并承受骂名。

据观察，历届主政者不是没想过要面对并解决这个问题，采用过一些方法，但都不了了之或成效不彰。原因个人无法评论，但总结就是未能做到国内农业生产秩序的有效管理。那么有无方法可建立一个既给农民栽种自由又能对农民生产秩序具有约束力的管理制度呢？

本文后续提出的想法其实很简单直接，先前一定有农政专家想过或尝试实施过；就是：“对农民的栽种活动，依农民身份结合栽种土地进行 （强制）登记制”但可能缺乏好的配套措施或实施基础以致无法有效推广。对此，本文提出以下实施方法及辅助措施提供参考：

A、以地区或县市别建立完备农民与农地数据库。

B、农民从事任何栽种活动时，需透过指定之农政单位或农民组织办理对中央数据库的栽种登记。栽种登记前农民可在资讯系统查询其所欲栽种的蔬果作物，其预定采收期及预定产量是否已超过先前对该地区、该产期在生产秩序管理上的合理分配数量。若超过，农民可自行从系统或由农民组织协助查询并选择其它蔬果作物进行栽种或决定不更改原定的栽种品项。

C、农政单位采取适当措施对于农民遵循生产秩序的行为给予支持鼓励或让不遵循生产秩序的农民自行承担生产风险，可实施的做法举例如下：

• 当地区或县市别之列管蔬果总体生产量保持在该地区所分配(或全国)合理之总量管制时，政府应给予该地区农民所生产之蔬果作物，于该蔬果产区的收购价维持在生产成本以上之保障。保障措施启动与否及启动时机应建立制度，保障的机制也不应只有“差额补贴”一种，需设计多种做法(如给予运销管道调节等)以利弹性运用。
• 当地区或县市别之列管蔬果预估生产总量超出合理之总量管制时，若发生需启动对该地区农民的收购价保障机制时，则对于优先登记农民之当期生产量应予全额保障或高比例之保障，但对于生产登记时已超过管制配额之农民所生产农产品，则不予保障或只给予低比例之保障。
• 当产地因天灾达到政府对农损的补助条件时，对于生产登记并符合总量管制生产之农民给予(预估)生产量之全部或高比例之补助，但对于登记时超出生产量管制的农民则不予补助或低比例之补助保障；补助金额应考虑该产品当时的生长年龄(成长度等)订定不同的支付比例。

D、此管理制度若要顺利推动发挥效果，还有几个关键措施必须加以考量、推动与维护，包括：

• 考量透过立法或行政命令让农民能遵循强制登记之要求。
• 组建完整的农民团体登记辅导机制。
• 建置完整农民身份与土地数据库，开发妥适资讯系统让使用者及管理者能迅速完成查询、登记、生产与预测资料等的管理、统计分析活动。
• 发展完备、多样态及公平性的生产保障措施及对产地收购价的即时、有效掌握。
• 确实稽核农民是否依登记内容栽种，避免假农民、假生产以领取补助保障的投机行为或不依登记种类生产的脱序行为。若有农民未依登记内容栽种，需让出原登记所占用之生产份额并更新登记资料内容。

若以上制度能排除困难顺利推展，预期一段时间后农民当会意识到，遵循生产秩序管理的栽种行为会对其生产获利更有保障。因而会逐渐稳定于栽种作物之选择；也期待在该基础下，可进一步促进农民生产技术精进及更具规模与竞争力的生产组织发展。

二、运销面：强化农产品产地价格与批发价格的关联性、建立完善冷链仓储调节备援机制

农产品从产地运送至批发市场现已发展有多种不同方式；不同的农作物、不同的产区所采行的主要运送方式也会有所不同。但不论采何种运送方式，其中参与的角色依农产品市场交易法之定义，只能包含农民、农民团体、供应人及贩运商；若加入民间的用语则还有产地盘商、储运业者、纯运输业者及批发市场中的行口盘商（以上有些名词虽然不同但是同一类属性的人）。

依台湾农产品运销发展史记载，我国大型的农民团体主要包含：农会系统、农联社系统、青果社系统及国联社系统4大体系。这四大体系基本上都协助旗下社员、会员进行农产品的共同运销（包含过程中必要的分级、简易加工/预储、包装等作业），将农产品送至各拍卖市场。

参考台湾农产品运销发展史第162页表2-1-2内容及台北农产运销公司103年果菜运销统计年报资料，台北农产运销公司103年度蔬菜48.98万公吨成交量中的34.5万公吨（约70%）是透过共同运销系统送至台北拍卖市场完成交易的。103年度水果21.09万公吨成交量中的12.97万公吨（约60%）是透过共同运销系统送至台北拍卖市场完成交易的。因此，以台北果菜拍卖市场而言，蔬菜还有30%、水果还有40%的量是经由贩运商（或其他）的管道运到此拍卖市场完成交易。

合理的假设，农产品从产地至批发市场的储运及处理成本是相对稳定的。但是观察批发市场价格与产地价格的讯息，经常会发现农产品的产地收购价与批发市场的成交价间并未维持在一个固定的价差范围内。交易市场所表现出来的现象；特别当农产品价格上涨时，产地收购价与批发市场价的差距会跟着变大；这是因为农产品到货量不足时造成运销链中处理成本增加的结果吗？应该不是；这就是专栏作者焦钧所说，产地收购价与批发市场价的脱钩现象。这也是经常听到农民抱怨其中的价差利益并未合理的回归到生产者身上的原因。

反观当农产品批发价跌时产地价与批发市场价的差距，经常会得到一个清楚的讯息：批发市场价格不能与产地收购价格相比，因为过程中会产生一定的产品耗损与运销及管理费用。据此也可推论，农产品价跌时的亏损风险并不（一定）会发生在其间扮演运销角色的业者身上。

直观上这个价差问题应该比较会发生在贩运商或行口盘商的通路端，不会发生在参与共同运销系统的通路端。但依据今年6月一篇书摘（如果可以这样做农民）所揭露的现象，还是有相当的农民并不信任共同运销系统的通路反而比较信任孰悉的大盘商，这原因何在？

要解决这个问题就需要检讨、重塑农民与农民团体、运贩商、产地盘商或供应人的关系并透过大数据的纪录与分析(即时)找出问题点；调整这环节上的产销结构是改善农民生产收益的重要课题。基本的做法可朝以下几个方向努力：

• 提高农民对其农产品产地收购价的议价能力。
• 增加农民团体、运贩商、产地盘商或供应人分担农民生产风险的责任
• 加重运贩商、产地盘商或供应人朝 “服务商”角色发展的成分

如何做？以下提出几种方法提供参考：

（1）推动农民与贩运商、产地盘商或供应人的长期稳定关系

目前未参与共同运销系统的一般农民，应该也有其所熟悉较常往来的产地盘商，但可能多半处于不平等地位；农民可能被视为盘商的附庸(不许其他盘商抢他的货源生产者)而没有感觉。

因此政府应协助农民改善此种关系，建立农民与盘商类似“契作生产”的平等合作关系，关系内容若能白纸黑字写下最好。合作内容及条件可包含以下几种模式：

• 产期的收购价在一定的品质基础上保证参考当时某批发市场一定时期内的产品平均批发价格的多少成数加以收购；农民若无正当理由不能将产品转售其他盘商。
• 产期的收购价保证以XX最低价以上加以收购；农民若无正当理由不能将产品转售其他盘商。
• 不保证收购，但同意以XX费用将产品运至某批发市场销售
• 其他

为了促成双方这种长期稳定关系的建立，批发市场可做出相关的鼓励措施，例如提供此等与农民建立具体合作关系的贩运商及供应人专属卸货场地、优先拍卖权或交易管理费优惠等(可依据农产品交易法第23条延伸办理之)。毕竟运贩商的生财来源是农民生产的产品，运贩商若想靠农产品的运销差价赚取利润或机会利润，则运贩商应分摊农民风险或给予农民应得收益。不能以近似剥削(买低卖高)的手法来刻意压低农民的收益或不分摊农民生产风险却由政府单独承担农民生产的风险后果。

此外，若能建立并维持前述第一项生产秩序的良好管理，除可降低农产品因产销失调所造成的暴涨暴跌现象，减少中间商赚取此机会利润的操作空间外，农民相对稳定的生产作物选择，也有助于双方长期关系的促成与建立。

（2）将农民与农民团体、贩运商、产地盘商或供应人交易资讯即时化

第（1）点长期稳定关系的建立基本上需要本项机制加以促成并可让农政主管机关做适当的稽核与约束。

制定农产品交易法的精神系认定提供一个市场公开交易制度并迅速揭露详实的交易资讯是维持合理农产品市场价格的重要环境基础。因此，一个公开、即时的“产地收购交易价格”也应是维系农民产地售价权益的重要环境基础；但此交易资讯并不需对市场公开，只需对政府主管机关公开，以便做为管理、稽核及前述农民生产保障措施办理的参考依据。

依农产品交易法第18条的内容：“第二款至第六款之供应人，应备置交易资料；必要时直辖市、县 (市) 主管机关得查阅之 （实务上真正有执行查阅的行为应该很少）。本项方案的施行可依据本条办理；就是在中央主管机关开发一个农民与贩售商交易资料的即时登录系统（有别于现在的 “农产品产销供应链整合服务平台” 或将其升级）。

政府得要求贩运商、产地盘商或供应人需先在该系统完成交易资料登录后方得在批发市场进行交易。如此政府即可获得批发市场中产地农民交易端的即时资料。之后主管机关再从批发市场取得批发市场端(未来应含行口区)的交易资料后，将两边资料进行勾稽比对，找出不合理处再深入追查原因做为除弊、政策或管理办法调整的依据。

对于农民端交易资料收集，需考量资料的正确性并有防弊措施以免造成后续政策与管理上的误判，及防止有心人从未来办理保障措施时获取不当利益的侥幸心理。

（3）建立完善的冷链仓储供货调节备援机制

农产品的生产，气候状况占了很大的影响因素；也许会因此造成丰收，也经常因灾损造成欠收。因此以冷链仓储方式进行农产品的预储、暂储是调整批发市场农产品供应量的重要手法，也是生产秩序管理的备援措施。

冷链仓储的重要性已受到政府农政部门的重视，但政府主管机关除建设批发市场自己的冷链仓储设施外，也应考量并整合、规划促进民间专营公司的设立，估算全国应有的冷链仓储需求，建立符合标准的农产品冷链专营仓储容量与能掌握即时可使用空间、仓储位置及储存产品数量等资料之数据库系统；搭配对于各主要农产品产期生产之预测资料，依事先建立的各类产品供货调节机制及早做好反应调节措施的准备。如此当可有效的把农产品价格变动在自由市场机制下做有效的控制与管理。

以上即为本文对我国产销结构现况及问题所提出的改善建议，期望本建议对我国农产品产销结构体的体质改良做出贡献。