郭华仁／我们可以从“农药残留容许量争议事件”学到什么？

文：郭华仁（台湾大学农艺学系名誉教授）

农药残留容许量调整事件闹得纷纷云云，经过各方的协调，已暂告一段落，农委会提出六点结论，包括1. 加强风险沟通、2. 公开新药申请、3. 完整揭露新药背景资讯、4. 建立跨部会食安平台、5. 详细说明政策、6. 尽速推动《植物医师法》等。一方面民众学到更多农药方面的知识，民意也得到适当的纾解，另一方面政府在风险沟通技术上有所进步，治理可望有效提升，在近来政府各部会公民沟通的表现中，显得可圈可点。

不过半个月来我们看到若干媒体耸动听闻、两极端化的标题，先是“蔡英文严防自己被下毒却“投毒”害台湾老百姓”，而后有“科学输了！食药署不敌政客引发的民粹”。前者挟持政治目的，后者奉科学为圭臬，都是不可取的态度。

实际上这次事件凸显出一个举世皆然的现象，那就是官方、专家与公众两方存在一条鸿沟。这鸿沟来自科技的高墙，政府理当作为桥梁，居中协调，但是由于一些因素，导致民间团体对于农药政策的不满，因此发起运动诉诸群众。群众通常不信任政府，因此连带也不很相信专家的话，让专家们忿忿不平。

分析、评论这次事件的文章已经很多，本文就来谈一下事件背后隐藏的原因。若不针对原因下手，恐怕类似的情事仍会不断发生。

一条鸿沟：农化公司欺瞒社会，操控官员，导致信任危机

在食品安全议题上，消费者不信赖权威，以英国疯牛病的例子最为著名。在严重性尚未扩展前，英国农部(MAFF)为了照顾畜牧业庞大的利益，就以“没有证据显示有害”为借口，企图掩盖真相以免宰杀病牛造成业者的损失。其作法就是压抑、诋毁说真话的科学家，重用与业界站在同一边的知名学者来主持调查，调查结论当然是没事，还找大官抱自家小孩表演吃牛肉汉堡，以安民心。

可是官员与若干学者联手掩盖真相，错过预防良机，导致英国18万头牛遭感染，440万头牛遭屠灭，并且造成一两百个人死亡。欧洲人民对食安问题特别小心，不随便相信官员、业者与学者的话，一般认为就是从此开始的。

食安风暴中，官员吃相表演乃国内外可见的老梗，虽常被选民取笑，官员却乐此不疲，没想到专家也会这一套。佛罗里达大学园艺学系教授兼系主任Kevin Folta就表示他喝过含嘉磷塞的除草剂(Roundup或年年春)，而他被指拿了孟山都的钱[1]。绿色和平组织的叛将Patrick Moore博士多年来替企业漂绿，他曾上法国电视节目说，吞了一夸脱的Roundup也无害。主持人邀他喝，却当场落荒而逃[2]。

嘉磷塞除草剂的个例[3]最能说明农化公司如何欺瞒社会，操控官员，而压抑正直的专家。

虽然上市前孟山都自己的评估试验显示嘉磷塞对动物有害，却密而不宣，还广告说嘉磷塞比盐巴更安全，对鸟鱼与哺乳类生物无害，在土中迅速分解等，而于1996、2007年分别在纽约州、法国吃上官司，被裁定撤广告或罚锾。

其后嘉磷塞有害微生物、动物、甚至于人类细胞的研究报告陆续出炉，到了2015年已累积近两百篇[4]。根据多方证据，WHO的国际癌症研究局(IARC)在2015年将嘉磷塞列入对动物会致癌，对人类“很可能致癌”的范畴。其后欧盟食品安全局(EFSA)、美国环保署(EPA)都加以反驳，认为嘉磷塞对人类“不像会是致癌”的。

然而IARC所礼聘的委员会成员来自世界各国专家，相对于EFSA、EPA，应该是较不容易受到企业的干扰。实际上包括欧洲癌症协会联盟主席Wendy Tse Yared、欧盟健康与环境联盟(HEAL)资深政策顾问Lisette van Vliet，以及担任过美国疾病管制局部门主任的瑞士环境毒物学学者Christopher Portier等，对此都单独或领衔公开指责EFSA的不当。

二十多个欧洲公民团体更发起百万人连署，要求永久禁用嘉磷塞[5]。

美国民间组织也经由资讯公开法得到证据，显示出孟山都透过EPA部门主任Jess Rowland，恐吓署内毒物学专家Marion Copley，要求更改嘉磷塞评估报告内容，以便符合业界的利益。因此已有国会议员要求展开调查[6]。这样的情事见报，还要消费者信任权威，那岂不缘木而求鱼？

深层原因：政府的审核可能出现哪些漏洞？

当然大多官员不会循私，大多专家都能秉持学术伦理，拒受企业界利诱，不过官员与学者的道德勇气够不够揭露所知所闻，那倒是可以进一步探讨的。

撇开少数肮脏事不论，现行的官方审查机制，以及核准后的农药贩卖使用管理，仍然有其盲点，因此实际的情况是农药的确危害了环境与健康，这已经成为许多医界与消费者的“共识”，而这样的共识是有许多研究佐证的：

人权委员会三月初向联合国大会所提的报告中就罗列了许多文献，说明农药使用对于环境与人体健康所产生的冲击，已达到违反人权的地步[7]。报告严厉指责制造农药的大公司，认为他们系统性地否认农药的危害、使出挑衅的与不道德的市场策略、强力游说各国政府、影响学术界，因而阻碍了改革，瘫痪了全面性的限制农药行动。

那么，政府的审核可能出现哪些漏洞?

以我国官方审查流程来讲，农药公司先向农委会药毒物所提出农药申请，并检附（通常都是国外）药厂所提供的毒理、环境布流与田间残留等各项研究报告，交付药毒所专家审查。其他田间药效、残留与药害等与地域性有关的数据，则由药厂自行，或委托国内试验改良场所进行试验，国内试验结果交给农委会防检局决定是否核发农药许可登记证，厂商报告经专家审查后所撰写的文件则由卫福部食药署藉以制定残留容许量。

这里特别要指出，攸关人体健康的食药署虽然以人体健康为主管业务，但是对于厂商所提的药理试验报告，却没有直接闻问，依靠的只是药毒物专家所撰写的审查结果。而主管环境业务的环保署却一点声音都没有。

科学不断演进，但审查并不会重新进行

总之官方认为在这一连串的过程，都是以科学方法作评估。然而这真的很科学吗？首先，药厂花大钱研发新药，当然希望赶快通过审查上市赚钱。那么，自已的毒理试验结果若有导致审查不过之虞者，这些药厂会诚实地提出来吗?

当然官方审查有其国际上公认的准则，药厂需要根据这些准则自行或委托合格的实验室进行。然而准则有其极限，而科学方法亦然，这可以解释为何不少药物药在上市后，透过各方独立研究机构的试验，后来才发现具健康、环境风险的证据。前述嘉磷塞就是个例子。然而就官方的流程，是不用针对后来非药厂的报告重新审查，除非厂商自动提出，但那是很难期待的。

此外，官方机构审查药厂所提的试验报告，还是有可能出错。即使审查的专家受过严格的训练，具备丰富的经验，还是可能对于新知识不够了解。就算再好的专家，针对同一套试验报告，却可能作出不一样的研判，这在国外，过去也是发生过的。不少专家信仰科学，认为科学是精准的、是客观的，是通用的，这样的想法或许部分正确，但绝非不可挑战的真理。

此外，不少农药被称为环境贺尔蒙，在极低浓度下具有干扰内分泌的作用，长期接触会影响发育、生长甚至于生殖。这部分在计算残留容许量时并没有考虑。而经常发现一批农产品含有多种农药残留，这可能产生加成作用，此种鸡尾酒效应迄今也都未见各国重视[8]。欧盟最近才答应加以研究，马上就有论文指出此种效应的存在。

农药使用不当引发消费者危机，非“民粹”指责可以解决

就农药贩卖使用管理的层面，那就更不用讲了，农药推销商怎么卖农药，农民怎么用农药，农药残留检验的抽样已没有符合统计学的要求等，已是大家心照不宣的事情。

为何明明政府有规定，但民间难以遵守，这也有其必然的原因，那就是农药不一定效果好，即使有效，用久了病原也可能产生抗性而导致失效。这都会使农民听信推销商的话，采用多种农药，等而下之的商人甚或给走私的禁用药，让政府的规定有时形同具文，农药残留超标、查到禁农药的新闻就难以避免，造成消费者的恐慌。

显然农药的应用，其牵涉的层面远超过科学，复杂的程度不是责怪消费者“民粹”就可以解决的。

农药的末路?“单一化”是惯行农业的致命伤

最近Nature期刊的文章[9]提到，不谈尚未被发现的，光是有纪录可循者，目前已经有586种节肢动物、235种真菌与252种杂草分别对至少一种农药产生抗性，因此新农药的需求极其殷切。然而近十年来几乎难得看到新药的出现，这有各种原因，但光是研发、审查的成本比过去增加不少，就足以让药厂缩足了，何况上市后何时失效也很难讲。

当然药厂也不是省油的灯，他们早已另起炉灶，将研发的方向转到微生物，包括直接接种杀虫微生物、研发RNA干扰技术，或者透过基改技术将杀虫基因克隆到作物。虽然杀虫基改作物已经证实也会引发害虫抗性，但科学家仍然寄望基因编辑技术，冀望能延长基改作物的上市期限。

然而化学农药与现行基改技术所以会失效，关键在于“单一化”，单一化是惯行农业的致命伤，因此若不放弃这个原则，就算微生物农药等新技术，也难保一劳永逸。

针对农药的困境，前述联合国人权委员会的报告再度重申联合国系统近年来的呼吁，那就是“由目前的工业化农法与全球化粮食体系的典范，转移到生态有机农法、小农、与地产地消的在地粮食体系[10]”。

不少农业官员专家还认为无用农药化肥，无法进行农业生产。这除了是昧于许多生态有机农业研究报告的正面结论，以及许多有机农场的事实存在，主要就是“农业观”的难以转变，还是把现行的农业生产模式视为当然，殊不知转个角度，就会了解，农药不是天经地义的，惯行农业的受到企业的控制，是多么不合理的事。

结语：风险沟通非“说教”重新检讨审查管理流程

当然，由惯行转型有机，并非一蹴可几，因此，农药使用的困扰在可见的未来还是会持续，消费者对农药的疑虑仍然无法消除。农委会的六点结论若能落实，主管机关与官员若能像这次沟通会议这样，做好“公仆”的脚色，把消费者而非厂商奉为上宾。

专家若能体认科学的不足，一时的判断并非不会出错，那么风险沟通就不会沦为向群众说教，政策说明就不会成为政令宣导。若能这样，相信民间团体、媒体也能更趋理性地看待农药政策，施政就会更加顺畅。

当然，在这过渡期间，除了六点结论外，官方的审查仍然有待加强，包括定期检视期刊论文所刊出的文献并主动检讨农药适用性，环境贺尔蒙与鸡尾酒效应也应纳入考虑。此外毒理试验专长其实是食药署的本行，而环保署也应负起环境毒物学的把关责任，因此审查管理流程可以重新检讨。更重要的是要能体认农药没有未来的趋势，逐渐缩减农药的使用，方能达到农业永续经营的地步。

[1] http://www.gmwatch.org/news/latest-news/16340-kevin-folta-received-25-000-from-monsanto

[2] https://www.facebook.com/warren.kuo.5/posts/10152613350581008

[3] http://gmo.agron.ntu.edu.tw/biosafety/glyphosate.htm

[4] http://www.greenmedinfo.com/toxic-ingredient/glyphosate-formulations

[5] https://www.newsmarket.com.tw/blog/93773/

[6] http://gmo.agron.ntu.edu.tw/GMOmain28.htm#17-03-19.2

[7] http://seed.agron.ntu.edu.tw/publication/article20170307.html

[8] http://seed.agron.ntu.edu.tw/publication/article20170321.html

[9] http://www.nature.com/news/crispr-microbes-and-more-are-joining-the-war-against-crop-killers-1.21633 。PDF档的封面就写着WHEN THE PESTICIDES RUN OUT(当农药没了)。

[10] http://seed.agron.ntu.edu.tw/organic/paper/20131012-1.htm