廖本全：对底渣回填农地，说不!兼谈“农业与农地多功能性”

首图提供/ 蔡智豪（台湾生态学会）
 
2011年11月18日保育团体与立委召开记者会，揭露台中清水、龙井等农地遭回填垃圾焚化炉底渣，与会之环保署官员称业者合法申请，并未违反环保署的再利用规范，但农委会官员则认为业者之现场堆置已违反农地使用（非农地农用）。

2012年2月13日行政院环保署召开“垃圾焚化炉底渣再利用管理方式修正草案”公听会，其中“第7条增订产品使用于农地时，不得用于直接农用之用途范围，以降低经食物链传输污染风险；如非作为直接农用之用途范围，施作时须具备隔离措施，并经所在地主管机关核可。”环保署并于次（14）日发出新闻稿回应媒体“焚化炉底渣放行农地”之报导，并澄清“是加严管理，非放行填农地”。

从环保署的作法与说法，可以确定几件事：

第一，焚化炉底渣回填确有污染风险。
第二，环保署的修正草案确实是对底渣业者“加严管理”，因过往根本没有管理。
第三，但也确定修正草案是对农地使用与农粮安全管理开门“放行”，因为原有管制体制（法制与行政）并未同意。
第四是最荒诞的事，环保署突然变成农地使用的主管机关，且爱怎么用就怎么用，而真正的主管机关（农委会与内政部）却置身事外。

2000年“农业发展条例”修法，在放宽农地农有、落实农地农用的政策宣示下，开放农地自由买卖、兴建农舍，内政部（营建署）与农委会于2001年共同订定“农业用地兴建农舍办法”，共同管制农舍申请资格、建筑规范等。但底渣回填农地本就是一种农地使用行为，其管理方式却是由环保署主导，并自行划分可与不可使用、如何使用？显然地，整个政府的行政体制已是多头马车乱了套，而台湾社会风险的威胁（农地危机、粮食安全）已非兵临城下，而是上演实境秀。

好吧，如果环保署要独揽业务，那么就必须具体回答以下问题：

1、 底渣回填凭什么可以分为直接与非直接农用、依据为何？又为何直接农用需降低传输污染风险，而非作为直接农用就不需要？

2、 底渣回填非作为直接农用之农地，将影响农地之范围、面积、区位分布如何？对于农地健康与农粮安全有何冲击？是否完成全盘评估？

3、 底渣回填再利用是不是土地利用行为？若不是，为何不是、怎样才算是？若是，现行法令如何规范？若无法规范，如何补救？

4、 农地农用是农地政策的首要目标，底渣回填农地是不是“农用”？若不是，为何开门放行？

1990年代开始，以欧洲为主的许多国家，重新肯定农业与认同乡村的价值，认为农业扮演的角色与农地的价值不只是乡村的经济生产，更重要的是环境与景观的维护、水资源的管理、洪氾的管制以及社会文化的承袭等功能，此一农业与农地多功能性（Agricultural Multifunctionality）的观念亦已成为欧盟、瑞士、挪威、日本、中国、韩国等国家对抗世界贸易组织（WTO）的农业贸易观点，保护本国农业、农地与农民利益的基本立场。

2011年5月10、11日农委会举行“全国粮食安全会议”，得出14项关键策略，其重要结论包括：订定国内粮食自给率，在 2020 年提高至40%（目前为32%）；订定粮食安全风险管理及强化农地维护、农业用水有效利用等。农委会新闻公报并宣称：两天结论将与相关部会纳入政策规划项目，具体落实，以维护国内粮食安全。台湾农业的多功能性与农地的多功能价值已不言自明。

然而底渣回填农地，不论是直接或非直接农用，已是一种严重危害农粮生产环境的利用行为。难不成是环保署创新思考，意图创造全球农业与农地多功能性的新地景：底渣回填？

人与土地的交恶，正是人与自己交恶的第一步。环保署应该悬崖勒马，勿以环保之名染污农业生产环境，这是与农为敌，并让全民面临风险威胁。而农委会与内政部更应勇敢站出来，对底渣回填农地说不，这只是尽一份应然的职与责罢了。

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