现行法令对外来物种管制的难题与漏洞

文／中山大学生物科学系副教授颜圣纮

澳洲小龙虾的事爆出来以后，就又有朋友和媒体问我，外来生物究竟有没有法在管？嗯。其实是有的，但，想管的无力管，能管的不管，总之管得零零落落的，问题还不少。有时是法律设计的问题，有时是主管单位自己的问题，当然还有民众不守法的问题。以下我就是试着把外来生物管制的现况与问题说明一下。

前提：有些人很奇怪捏，一提到外来种问题就会说“挨呀我们吃的菜也都是外来种啊~所以不能完全禁止，要不然就会危害产业发展和国民生计”；“我们台湾人也是外来的啊，大家只是先来后到嘛~为什么要分本土和外来呢？外来种多一点不也增加生物多样性吗？”

喂~谁在跟你讲高丽菜或七星鲈？外来种（alien species or exotic species）不必然等于入侵种（invasive species），我们现在在谈的就是“入侵种”，如何评估“一个外来种有入侵潜力，以及如何管制外来物种，如何在不危害产业与生态的情况下允许外来物种的引入”。至于外来种应不应该算在本土生物多样性中，麻烦回去念高中生物，谢谢。

什么样的物种应该被管？一般来说外来物种的输入会有三个顾虑：(1) 物种保育：该物种的原生族群是否有保育上的疑虑，也就是濒危物种，如果是的话，就应该降低对那个物种野生族群的消耗；(2) 入侵风险：该物种是否在台湾有潜力成为入侵性物种？成为一个入侵性物种必须要同时存在产业需求、生物特性、与繁殖利用者行为三方面的配合；(3) 产业需求：在国外，物种保育与入侵风险的优先性永远大于产业需求，所以能够进入产业的物种应该都是没有以上疑虑的物种。

但是在台湾不是喔～在台湾似乎都是放任有保育疑虑与入侵风险的东西在市面上乱卖乱繁殖，等到不可收拾了，才两手一摊推来推去。澳洲小龙虾就是很好的例子呀～ 那么产业需求重不重要呢？当然重要。台湾的部分业者其实有很好的繁养殖技术，如果在防逃措施、族群控管、市场机制、内外销辅导、动物福利、对环境的冲击(如养殖废水)各方面都能够达到标准的话，那样的产业其实是相当不错的。

只是，现在市面上有多少物种的产业能够吻合这些要件？有多少具高入侵风险的物种的输入、商业行为、放流、与移除是无法被现行任何一个法令有效管理约束的呢？(<==这个我得另外写一篇文章谈)

外来物种的管制议题有那些面向？有输入关口的管制（包含风险评估、防检疫、贸易禁制）还有国内的管制（包含展示、销售、繁殖、出口、逸出通报、移除、收购、查缉、检举等）。好，有这么多的事情，是谁在管？ 外来种的主管单位是谁？问得好。事实上外来物种的相关主管单位从来就不只一个。

林务局能依野生动物保育法31条管理有害产业与环境的外来野生动物，注意是”野生动物”，而不是弃养宠物或从产业中逃逸的不被野保法55条列管的人工繁殖动物。

渔业署依据野生动物保育法第27条设立水产生物首次输入的审查机制，渔业署明明补助某些溪流的护渔工作，也曾补助某些入侵种的研究，但渔业署一向不依据渔业法第44条处理外来水生入侵种的移除。

防检局依动物及动物产品输入检疫条件、动物传染病防治条例第4条、第5条与植物防疫检疫法第3条，及财政部关税总局、经济部国际贸易局“中华民国海关进口税则、输出入货品分类表”办理“应施检疫动植物品目表”所列动物之检疫工作，但是仍有一些部分与林务局之间有任务分工的问题。

农委会畜牧处依动物保护法第8条得禁止输出入动物，但没听过畜牧处关切过此议题。此外国贸局依野保法第26条与贸易法11条禁止特定动物之输入，并依贸易法13条管理CITES附录物种贸易。看起来有五个单位在处理，那为什么还有这么多纷争与漏洞？

从教育就出问题：凡是涉及生物资源必然会有产业与保育（含外来种防治）议题。而在台湾的政府与学术体系下，各类生物资源的法规与事务分散各部会，连在学校教育中也到处分散。分散也不打紧，好歹对生物产业与资源保育之间的相互配合要有一个中心思想与论述，结果呢？并没有。

水产养殖只教增产获利疾病饵料，不甩海洋生态。那海洋或淡水生态的人不涉入产业所以也不一定懂得商业需求；植物保护的不懂昆虫保育；造园农艺景观经常与森林生态多样性背道而驰；畜产兽医动物不一定因为都关切动物而搭在一起，更别说有些生物类群的产业与研究从未被纳入教育与行政体系的视野，大家都只挑自己认为懂的管，不懂的别管，或是不懂装懂也要管，所以就有这么多问题。

那每一个法有什么问题呢？野生动物保育法的确有一个31条可以处理外来物种的禁制与后续问题。但是，野生动物保育法就是保育野生动物与野外栖地，如果某种动物并不是野生动物（例如野化的犬猫、跑到野外的澳洲小龙虾、因为人工放流到处都是的吴郭鱼），那野生动物保育法是无计可施的，因为那些并不是野生动物啊。那林务局能不能移除入侵种？可以，但一遇上不是野保法定义的野生动物以及“能吃的作物”就无法适用。

前面说过了，渔业法本身其实有条文可以处理外来物种的移除，也就是44条所提到的“主管机关为资源管理及渔业结构调整，得以公告规定左列事项：…..六、投放或遗弃有害于水产动植物之物之限制或禁止。……八、水产动植物移植之限制或禁止。九、其他必要事项。”也就是说他们有法可用但自己不用。

然而，渔业署又依野保法审理水产生物输入，而且主管水产生物与种苗的引入与产业。一旦这些生物从产业环境逃逸后，渔业法又不使用渔业法自行编列预算处理。意思就是说，引进与产业是渔业署的业绩，但只要逃逸出去就不管了吗？

那么植物防疫检疫法呢？有没有用？其实防检局多年来一直在机场港口与台湾的农业环境中监测外来有害生物的进入，也曾花大钱移除福寿螺等有害农业环境的生物，但是这个法管不到的地方是“不危害农作物的外来入侵生物”。

举个例来说，有人未经同意私自引进水虻（一种昆虫）当作爬虫或鱼类的饵料，这怎么听起来都不是不对的。但是因为它不取食植物，所以防检局会认为此法管不到该虫。然而野生动物保育法又无法管到“人工繁殖的外来饵料昆虫”，那怎么办？就放着它不管吗？

讲到动物保护法第8条禁止食人鱼、巨水鼠、电鳗的输入与贩卖是一个陈年的旧问题。动物保护法是保护动物的，巨水鼠是一种危害环境的动物，而食人鱼与电鳗则是可能对饲主造成伤害的，我实在不懂当年是什么样的情况下出现这一条，让畜牧处不知道怎么管。但若从第8条延伸，事实上畜牧处是可以管理因宠物与其它经济动物衍生的外来种，至少可以规范繁养殖与陈列贩售的设施使之不要逃逸。

但是畜牧处连猫狗都管不好了，怎么可能管到猫狗以外的生物？是自废武功还是刻意曲解法令呢？其实不是不能在动保法中设置一个危险动物的清单（日本的爱护动物法就是这样设计的，限制特定动物的持有与商业行为），但我不太相信畜牧处会愿意这么做，因为多年执行下来，把动保法搞成猫狗法，就出现这么多的问题。有些地方政府的动保处比农委会畜牧处还有担当呢。

那执行面又有什么问题？其实不管是外来动物的输入、或动物输入后的登记管理、查核繁殖场与贩卖营业场所的登记诸多问题，真正的执行者是地方县市政府与林管处，然而因为地方自治的关系，各县市政府的动保、保育、农业、渔业、林业业务分配安排组合是不一致的，而且资源的分配极度不均。不是在单位内造成冲突，就是会因为长官的概念差异而造成县市间业务执行的落差。

但请问外来生物变成入侵种之后，会管你县市界线吗？如果动保的人把畜牧处当成顶头上司，就自然不会理会林务局的政令。若渔业局的人把渔业署当成顶头上司，那就自然不觉得河川生态和他有关系。也就是这种自以为各司其职，但其实是本位主义加上多头马车的结果，使得外来种问题到了地方政府，都已经是难以处理的阶段，只能花点纳税人的钱做做移除工作，最后就停摆。

那我们真的需要一部外来生物法吗？如果真的要搞一部新的法令，那个用意究竟是补现行所有法令之不足？还是应该把各法令中涉及外来生物的部分通通抽出来重组扩大？如果有一部新法出现，请问主管单位又是谁？是要大家共管？还是通通丢给未来的环资部？光是这点就够伤脑筋了。

好的，如果我们由现行法规来扩充，就好比把植物防疫检疫法拿来扩充成外来生物法好了，把防疫到移除都做好，并且不限生物类群，好像没有不可以喔? 但是届时已经分属环资部与农业部的林务局、防检局、渔业署和畜牧处这几个素来就有业务理念冲突的单位，又能好好合作吗？

所以外来生物的问题真的是生物本身的生物特性造成的吗？还是人的问题居多？