文／虞国兴（美国普渡大学土木工程学系（水利组）博士、现任淡江大学水资源管理与政策研究中心主任）

台湾误把地下水当水库用了吗？

解决台湾水问题，不能以再抽取早已超抽的地下水，或一再以永久性移用农业用水来支应。
掌握足够的水资源量，我们应该更积极有所作为。

台湾正面临68年来最严峻的干旱，今年已有5个水利会灌区实施停灌休耕，面积多达4.4万公顷，且从民国91年至今，14年间已有7年办理停灌休耕。

何以每逢干旱，大都以停灌休耕因应？尤其在未来极端气候将成为常态下，我们应正视其隐性成因，以图治本之道。

目前，台湾大小水库计有96座，有效蓄水量19亿吨，但绝大多数都是在民国82年以前兴建，更早在民国61年以前兴建的水库主要用以灌溉，如石门及曾文水库等，民国62至82年间兴建的水库则主要供给民生与工业之用，如翡翠及南化水库等。惟民国82年以后，环保意识逐渐受到重视，水源开发计划面临阻力，不易推展，水资源供应转以管理调配为优先政策，鲜少再开发水资源，民国82年至今仅兴建了宝山第二水库、湖山水库及些许拦河堰等，约增加蓄水量9000万吨而已。

追真相！打破当前水资源工作的迷思

换言之，台湾今天所掌握的水资源量是靠至少20多年前兴建完工的水库蓄水，及自河川取水与抽用地下水，并认为足以满足用水需求，其主要思维是只要采行永久性移用农业用水及透过其他管理手段如节约用水、废污水回收利用及海水淡化等，即可满足各标的用水需求。有此思维乃因我们存在下列两大迷思：

一、迷思一：农业产值低且农业用水量十分庞大，只要能节水5〜10％，即可减少开发至少6〜12亿吨以上的水资源，并可永久性转供民生及工业使用。

此一认知实有待商榷，因为台湾地区农业用水于民国71年达到高峰164亿吨后，即逐年下降至民国101年之125亿吨。就以最近3年平均值与民国74至76年的平均值比较，现有农业用水已较30年前约减少25亿吨，而在这30年期间，民生与工业则分别增加16及1亿吨。因此农业用水中就算还有水量可供他用，也不多了，况且此些微水量也绝非是稳定民生与工业用水所应仰赖的。

兹就民国92至101年间平均农业用水中畜牧、养殖及灌溉等用水的水源结构加以剖析：

1. 畜牧用水约1亿吨，几乎全部来自地下水，无法移用。

2. 养殖用水约14亿吨大部分来自地下水，无法移用；小部分约2亿吨来自地面水，由于缺乏输水系统，也无法移用。

3. 灌溉用水约88亿吨来自川流水及9亿吨来自拦河堰，其受丰枯季节影响而极为不稳定，且部分区域水质不佳，因此除农业灌溉用外，实不易为民生与工业使用。此外，约4亿吨来自地下水，无法移用。

4. 灌溉用水中约11亿吨来自水库，其肩负着灌溉台湾粮仓地区的重责，必须要维持。

此情况下，若仍一再永久性移用农业用水，将重创台湾农村与农业，影响十分深远。

反观日本并未因农业产值低，而永久性移用农业用水。日本于1975年农业用水为570亿吨，逐年增加至1996年达高峰590亿吨，此期间农业产值占GDP由5.5％下降至1.8％。显见日本仍以保障农业的发展为重，并未因农业产值低且逐年下降，而动永久性移用农业用水之念。

日本1975年起工业产值已很高且逐年上升，其不但未曾移用产值低的农业用水，反而积极要求工业节水，工业用水则由1975年的166亿吨逐年下降至1986年的141亿吨。生活用水于1975年为114亿吨，逐年增加至1997年高峰165亿吨，共增加约50亿吨，不但未以永久性移用农业用水来支应，此期间农业用水反而也增加了约20亿吨。

二、迷思二：我们已掌握足够的水资源量？

台湾目前水库有效蓄水量19亿吨，只占年用水量178亿吨的1/9。反观日本在1975年即拥有1378座水库，总蓄水量134亿吨占年用水量850亿吨的1/6，较台湾2014年的1/9来得高，显示台湾目前水库蓄水量应有所不足。

台湾山高坡陡，降雨很快流入海中，河川取水远较日本不易，理应较日本更积极开发水资源，但台湾却于民国82年以后，就鲜少再开发水资源，而日本在这段20多年期间却竣工了412座水库。日本的年用水量于1992年达到高峰894亿吨，之后逐年下降为809亿吨，但却没有因其年用水量逐年下降，而减少或停止兴建水库，当然大幅降低了缺水风险。

目前，日本拥有2267座水库，总蓄水量达265亿吨，蓄水量占年用水量提升至1/3，为台湾的3倍。我们未如同日本一样，持续开发水资源，不断增加蓄水量；台湾目前每年抽取57亿吨的地下水，较天然补注50亿吨，每年已超抽7亿吨；我们过去14年既有7年因缺水办理停灌休耕。此情况下，台湾是否真的已掌握了足够的水资源量？值得商榷。
找未来 掌握足够水资源该如何是好？

当我们掌握的水资源量不足时，即使全力推动节水、清淤、废污水回收等管理手段的作为，也终将因其缓不济急或杯水车薪，而无法解决用水吃紧的问题，此时往往就只能以再抽取早已超抽的地下水，或一再以永久性移用农业用水来支应。

一再以永久性移用农业用水，除将犠牲农业三生功能外，须知农业用水除粮食生产外，于生活面也具有美化环境的功能，以及补注地下水与增强水循环等生态面的机能，影响更深远的是此举将使台湾原本就过低的粮食自给率更大幅下降。尤其全球气候暖化不断加速，不论干旱的规模、强度及频率都将持续严峻，对农业生产带来冲击，粮食生产因而减少，届时出口国不愿出口，进口国则不断抢夺，21世纪将会因干旱造成全世界抢粮的情况。

根据世界农粮组织（FAO）资料，先进国家都掌握相当程度的粮食自给率，如美国为124％及德国80％等，而日本目前虽仅40％，其规划于2020年提高至50％。台湾目前粮食自给率仅32％而已，再下降恐危及国家安全，况且FAO近年来一直呼吁世界各国必须大量增辟水利设施，增加灌溉用水与耕作面积，以因应可能的粮食危机。

台湾不是没有水，年降雨量980亿吨，扣除蒸发与入渗，虽约720亿吨流入河道，但每年却有600亿吨以上迳流入海，也就是60％以上的降雨量流失了。我们的年用水量仅为年降雨量的18％而已，台湾必须兴建蓄水设施，设法把水留住。然而，每当一有水资源开发计划提出时，随即引来抗争，除其环境生态诉求易获得共鸣外，也因计划区域内居民多属经济的弱势者，较易获得同情，而导致计划终止。

此现象中外皆然，但为何日本却能在过去40年竣工了962座水库，且2012至2014年也兴建完成28座水库？日本是如何消除民众疑虑的？如何解决受害者生存权的？我们应多向日本借镜，并加强推动水资源开发与生态环保间竞合的论证工作，以寻求民众认同水库开发的重要与必要。

在气候变迁导致台湾面临经常性缺水的威胁下，我们现在所掌握的水资源量真的足够吗？我们承担得起干旱所带来的风险吗？笔者认为大家应认真地考虑，反水库的思维在台湾是否到了该修正的时候？

（原文刊载于农训杂志304期）