土地征收修法(2)民间版六大坚持反浮滥征收
首图/ 钟圣雄
编按：去年6月，大埔发生怪手毁田事件，大家记忆犹新。时至今日，全台各地征收案仍未见停止，数十个农村及社区遭逢强制征收。民间团体针对“土地征收条例”提出修正草案，要求必须符合征收的公益性、必要性、比例性、完全补偿等前提。本文详细分析“土地征收条例”修正草案民间版、行政院版的差异，上下游亦将持续追踪近日最新发展，请大家一起关注。
文/ 朱淑娟
备受关注的“土地征收条例修正案”，在未经立法院委员会逐条讨论下，11月11日国民党立院党团决议将行政院版、民间版两个版本迳付二读，失去了在委员会中经透明公开程序充分讨论的机会。立法院将于12月12日启动朝野协商，接着进入表决，赶在14日休会。各地反土地浮滥征收农民今天来到立法院，要求土地征收条例不应草率过关，同时宣布，下周一，凯道见。
两版本是否在委员会中讨论，关键差别在于委员会是公开讨论，录影、录音，外界得以监督；且透过逐条讨论可协商出一个较好的版本。一旦迳付二读即进入朝野协商，协商不公开、流于密室讨论。而一旦协商破裂，就直接进入两版本逐条表决，基于国民党的立院优势，行政院版内容闯关机会很高。
昨日（12月7日）包括苗栗大埔、后龙湾宝、中科三期后里曾面临土地不当征收农民在立法院前举行记者会，提出“土地征收条例”的六大坚持。
“土地征收条例”的六大坚持：
- 贯彻优良农地保护、维持国家粮食安全：坚持特定农业区不得征收
- 建立实质公益性、必要性评估标准：坚持必要性、公益性评估明确标准
- 建立实质人民参与机制：坚持实质协议价购程序、落实人民参与的听证制度
- 落实完全补偿原则：坚持由三位以上不动产估价师客观评估市价
- 建立明确安置规范：坚持发给合理迁移费，安置因征收而无屋可居者
- 矫正区段征收恶法：“预标售”开发方式于法无据，立即停止。公有土地利用应回归土地法正当程序，删除配余地得任意标售、标租、设定地上权的规定
徐世荣教授：迳付二读 民主羞愧
政大地政系教授徐世荣表示，土地征收是对于人民工作权、财产权、是基本人权的剥夺，因此土地征收必要相当谨慎，要符合六个前提要件才能进行征收，政府也应从保障基本人权的角度来看待土地征收问题。
六个要件包括：符合法律规定、公共利益、必要性、比例性原则、一定要是最后不得已的手段、最后才是完全补偿。这六个前提要件缺一不可。但行政院提出的修正版本只符合第一个要件而已，其他五个要件全都没有符合，结果这个版本竟然被迳付二读，“我非常痛心，这种民主是羞愧的。”
徐世荣透露，日前针对土地征收条例修正案拜会内政部长江宜桦，他回应愿意修改草案容，徐世荣表示，江宜桦同意在朝野协商时，将上列的“六大坚持”列入讨论，“我们要帮助政府、立法院把土地征收条例的要件修进去。”
徐世荣呼吁，两党都拿公平正义做为竞选主轴，“请你们拿出良心、拿出具体的行动力量，好好修改土地征收条例草案。”
农民：恶法不修 百姓的财产有什么保障？
湾宝农民张木村表示，苗栗县假借开发之名强征民地，包括湾宝、大埔，毁田灭地，但县长刘政鸿家的土地在高铁特定区，别人的房子拆光光，他家的土地就保留，他也知道土地被征收是很痛苦的事，“当政者应将心比心，自己觉得痛苦的事不要强加在百姓身上。”
土地正义大联盟发言人黄国书要求停止浮滥土地征收。苗栗大埔自救会叶秀桃表示，大埔农民至今还未拿回农地，还有四户未协商完成，“反对政府强征我们的地，这跟土匪没有两样。”
未协商完成的四户之一“张药局”彭秀春拿出土地权状说，吴院长答应原屋保留却跳票，“权状在我手里，土地却变成县政府的(强制征收，征收费强制提存)，我每天提心吊胆过日子，恶法不修，百姓的财产有什么保障？”
“土地征收条例修正案”民间版、行政院版主要争议：
过去民间与政府关于土地征收条例最大的争议有三点：
- 征收案公益性与必要性
- 如何让人民充分参与
- 达成共识后的征收价格。
表面上看起来，两个修正版本都回应了这三点诉求，但仔细对照却存在关键性的差异。如下：
一，征收案公益性与必要性
关于征收的公益性、必要性，过去都由政府说了算，但多数征收案却被质疑假公益之名，因此建立一套客观的评估标准变得相当重要。两个版本其实都列出了评估标准的大项，包括社会、经济、文化、生态、永续。差异在于民间版本在大项下增列了细项，让评估标准更加明确。
另外，过去的征收（特别是工业区开发）常被质疑土地资源有限，如尚有闲置空地，就不应再征收土地。因此民间版本增列“无其他适当之公有土地或国营事业土地可利用”，才得征收私有土地。行政院版则无此规范。过去中科管理局也好、苗栗县政府也好，受到质疑时都一再强调工业区已无闲置用地，既然如此那加入这个规范不正好符合双方的意愿？
二，特定农业区保留
过去一年，包括马总统、行政院长吴敦义都承诺，为了在2020年将粮食自给率提高到40%，因此特定农业区应保留不征收。两个版本都提到了对特定农业区的保护，民间版本明确指出“特定农业区不得征收”，例外只有国防、水利等重大急迫者可考虑例外。
但行政院版却开了许多后门，让特定农业区的保护有形同虚设之嫌。例如，行政院版指“特定农业区农牧用地不得纳入”，但例外项目包含国防、交通、公用事业、环保事业、公共卫生等，项目之广。就以环保事业为例，事业废弃物垃圾掩埋场也是环保事业，那可以设在特定农业区吗？
而最大的争议在于行政院版本加入“经行政院核定的重大建设所需者，不在此限”。众所周知所谓重大建设者编定浮滥，而且政府片面决断，过去引发最大争议的开发案几乎都是国家重大建设，包括国光石化、中科三期、四期…等。”这项如没有明确评估，保护特定农业区的修法等于没修。
三，促进人民参与
为了尊重被征收土地人民的意愿（不只听取意见），两个版本都加入了人民参与的部分，行政院版本是：“应以书面通知所有权人陈述意见”。民间版本提出较有法律依据、也较严谨的方式，就是举行听证会。依过去经验，人民陈述的意见通常不了了之，反对被征收也没用，因此如果修正案还是停留在听听意见、而未进一步规范如何处理这些意见，离真正的参与只怕还很远。
四，土地征收委员会的公开透明
内政部的土地征收委员会是征收程序的最后一关，然而这个委员会长久以来密室讨论，不开放民众参与、媒体也不得采访，握有大权人民却无法监督，而且组成委员官派委员高达六成。因此民间版本要求委员会组成应至少有三分之二、包含各种不同领域的民间委员组成。
要促进土地征收委员会的公开透明，委员组成是基本的要件，另外也应类似环评会、区委会等审查，纳入公民参与以及公开媒体采访。
五，完全补偿
价钱只是土地征收最末端的问题，当前面所提的各项都被照顾到了，再谈价钱才合乎正义，因为只有在买卖双方都有交易的意愿时，进一步才会谈到价钱，如果农民不愿意被征收，何来买卖？
而就算行政院版愿意改为“市价征收”，但何谓市价？却是由地方政府调查，并提交“地价评议委员会”评定。如今许多土地征收案都是由地方政府发动，如果再由地方政府调查、评议，是否能取信于民，也留下许多不确定性。
而民间版本的做法较为客观，规定需用土地人应委托三位以上不动产估价师进行查估，再提出全部估价报告由中央主管机关做为审议的参考。由中央主管机关而不是地上主管机关审议，相较地方政府也较能站在客观的立场。
（本文原刊载于作者 环境报导 部落格）