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陈碧源/台湾是我们的母亲,该如何面对她?有效而永续的农地管理政策分析

2018-01-06 21:22 来源:Nongxun.net 作者:Nongxun

文/陈碧源(宜兰子弟,高源不动产估价师联合事务所所长,英国皇家特许测量师MRICS)

“母亲是山,母亲是海,母亲是河,母亲的名叫台湾。母亲是良知,母亲是正义,母亲是你咱的春天。”

台湾是我们的母亲,大地是我们最亲。然而,台湾国家发展与转型,却使得台湾大地环境,尽管越加美丽,却也更显哀愁。然而,自齐柏林往生后,似乎环境议题的呈现,也随之消逝,环境问题随波逐流。

也因此,我们在国家发展与转型的同时,我们对于环境的定位,如何建构永续环境,实为我们现今台湾人民应该思索之处。特别是,坚守环境价值与农业政策的宜兰县。

台湾农地现行面临下列问题:

台湾的农地资源,随着经济快速成长及都市蔓延的影响,因此遭受不断的违规使用与变更释出。有学者即认为台湾的农地现行面临下列问题:

一、都市农地:

(1)缺乏适时通盘检讨,无法了解都市农地使用现况及该如何加强保育管理措施(2)都市计划农业区定位模糊,导致被视为都市发展预备地,从而受到变更开发及违规使用的威胁,背离都市永续及农地资源永续利用的理念(3)违规使用情形严重(4)都市计划农业区变更压力大(5)容许使用项目宽松。

二、非都市农地:

(1)上位计划未有效指导,致使农地决策未考量区域性农地整体发展情形,农地资源无法合理及有效利用(2)现形机制未发挥管制的效用(3)分区用地与容许使用项目之关连性不明(4)容许使用项目规范不当造成农地流失与农地零碎(5)违规使用普遍及管制困难。

近十年宜兰农舍所有权转移,3成买家来自台北、新北市

都市蔓延则是导致宜兰县农地宅地化的原因之一。依学者研究,高速公路的兴建是造成都市向外为扩张蔓延之主要原因,因为高速公路的可及性提高,使得高速公路郊区人口可快速到达市中心,造成交易成本降低,增强都市蔓延的力量。此一论理在台湾地区亦得到相关论证,并且认为交流道数量较多的生活圈与蔓延指数增加量间呈现正向关系。

宜兰县在2006年6月雪山隧道及国道五号蒋渭水高速公路通车后,成为第一条连结台北市与宜兰地区的高速公路。也使得人口高度集中的大台北地区蔓延到宜兰县。特别是,宜兰县农地价格远较大台北地区低廉,提供兴建农舍之契机。因此,宜兰县2006年6月通车后,2007年至2017年3月间农舍所有权移转件数,取得人属台北市及新北市地区之户籍者,占整体移转取得人数比率的近乎3成。

宜兰农地交易从2000年后开始一路向上飙涨,直到2015年前任县长以“临路临侧”等政策采刹车后,才稍微下跌,从下图可以观察历年变化(动态图表)

宜兰农地被视为“都市发展预备地”

因此,因为外来人口兴建农舍居住需求的诱因,导致宜兰县农地被视为都市发展预备地,从而受到变更开发及违规使用的威胁,背离都市永续及农地资源永续利用的理念,致使农地不断非正规化的流失。然而矛盾的是,农地因宅地化可能性,导致农地面积零碎化及价格高涨,而非纯粹农业生产所需的规模耕作经营及可支撑的收益地价。

也因此,面临农地宅地化价格与农地收益价格的差距,农民或者农地地主,死守着农舍议题,而不愿做农业使用,有其必然的原因与无法解决的困境。

永续发展的农地政策,国外政策参考

然而,农地的使用,早已并非传统生产的概念。农地使用体制从农业生产论(agricultural productivism)转变为多功能农业体制(multifunctional agricultural regime)。亦即除了粮食衣物生产的初级功能外,农业活动亦可形塑景观、提供环境利益,例如土地保护、可更新自然资源的永续经营及生物多样化,以及有益于许多乡村地需的社会经济活力。

如果除了其生产粮食衣物的初级功能外,还具有一种或多种功能时,农业就是多功能的。因此农地的土地价值与功能可分为(1)生产功能;(2)工作与生活功能;(3)观光功能;(4)空间功能;(5)生态功能。

因此,基于永续发展的探讨与农地生态维护,兼顾农地所有权人财产价值维护,则成为农地永续发展的课题下。理论上与实务上,国外有相关实施政策,谨整理如下:

一、发展权利取得

发展权移转(TDRs)允许地主将一块土地的发展权利移转到另一块土地上。美国发展出土地发展权转让计划,将农地、保护空地、森林等受限制发展土地,进行发展权移转。

二、农地保育地役权购买方案

美国因为面临郊区化入侵农地资源的问题,重要农地大量快速变更,环境敏感地区遭受开发破坏的蔓延问题,除制定农地保护政策法外,开始实施农地保育地役权购买方案(PACE)。该计划对于农场经营者放弃在其土地上进行其他开发行为,提供相对补偿。

德国Weyarn小镇的换地政策,将购买来的土地规划为青年租用国宅,吸引年轻人愿意留在乡村发展

延伸阅读:

【日本通信】日本农地比台湾还便宜 农地法保障农地农用

农委会再打脸“金德版农舍”陈吉仲:没有农业就没有农舍,地方政府无权另订格式

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