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“宜兰价值”的视野与挑战:论农地农舍政策与规划指导原则

2018-01-06 21:22 来源:Nongxun.net 作者:Nongxun

我与宜兰的第一次相遇是在2012年。那年我高中毕业的暑假,在朴门设计课程里,认识了南澳自然田的朋友。我们约定好我要去他们的农场换工,好好认识一下这片在岛屿东北角的平原。我从我熟悉的高雄市区上车,一路从南回、台东、花莲到宜兰。相较于高雄,宜兰的天气相当潮湿但凉爽。那几天常下雨,却鲜少光害。我与当时遇到的伙伴躺在农场旧客栈的屋顶上看星星聊天,并以星辰陪伴入眠。

当时的我还没有读过大学,我对世界的认识还是很单纯、甚至无知。我从高中的地理课本知道宜兰的工业比较少,也因此环境比较少污染、空气比我的城市更要新鲜。我从历史课本中读到一两句关于陈定南对于反对六轻设厂的坚持,以及宜兰县有台湾最早的县级规划指导。这对一个高中生而言并没有多大的共鸣;但能够看着星星、吹着夜里的风、听着广袤田地间传来的扑簌声,这才是宜兰价值对我的真正感动。

如今“宜兰价值”受到空降代理县长陈金德的挑战,主要有三个面向:

(1)违规农舍房屋税加价退税:依照《房屋税条例》第十一条房屋税加价并未违法,但代理县长决议未来取消违规农舍房屋税加价,并依照行政程序法及税捐稽征法等规定,以行政行不差别待遇为由向已受征税者退税。

(2)往后农舍兴建不须临路临侧:代理县长认为此条“行政指导”违法违宪。却忽略掉农舍兴建是需要受到特许的行政行为,其母法《农业发展条例》授权权利伴随着相当义务最小化对农地资源的冲击

(3)农舍加设施共40%临路新办法,农舍不必邻路临侧:代理县长版本的《宜兰县农业用地申请兴建农舍及农业设施容许使用审查办法》将各项农业设施如晒场、农路、围墙、农机室、蓄水池、资材室等临路纵深不超过面积之40%。此项审查办法可以说是在钻母法《农业发展条例》的灰色地带;母法订定10%农舍及90%农业经营用地,但无基础之农业设施可以盖在农地任何角落,若是有基础的农业设施则需要授权各县市审查并同农舍不得多于40%面积。

代理县长的版本等于为农舍前方的庭院(晒场)、蓄水池(水景)、围墙(视觉屏障)、农路(汽车出入)、农机室(车库)、资材室(储藏室)配置大开方便之门:将设施临路,农舍则更接近田中央。

在代理县长搅和一池春水的当下,我们是该思考的是“我们应该追求什么样的农地使用伦理”,亦即使用一片土地,除了所有权、使用权等权利,亦伴随着遵守土地使用与分区的“义务”。爬梳这些权利义务与政策视野,才能真正理解过去宜兰价值的成功,以及当代宜兰价值危机中如何定锚。从最常民的问题到政策工具的讨论,为什么政策上对“农村政策”与“规划指导”的坚持,是“宜兰价值”在农业生产环境保护上的关键因素。

为什么政府可以管农舍与农用设施临路临界?

根据《农业发展条例》第十八条第五项“兴建农舍之农民资格、最高楼地板面积、农舍建蔽率、容积率、最大基层建筑面积与高度、许可条件、申请程序、兴建方式、许可之撤销或废止及其他应遵行事项之办法,由内政部会同中央主管机关定之。”授权中央主管机关订定《农业用地兴建农舍办法》进行细部规定,前县长林聪贤又以《宜兰县兴建农舍申请人资格及农舍建筑审查办法》及《宜兰县废(污)水排入农田灌排系统加严放流水标准》意图抑制农舍交易。如今县政府草拟《宜兰县农业用地申请兴建农舍及农业设施容许使用审查办法草案》之重点在于为“农舍不必邻接道路或地界”开方便之门。

依据《农业发展条例》第八条之一第三项,农委会订定《申请农业用地作农业设施容许使用审查办法》以供农业设施审查之标准;其中与农舍有关者为第 七条:“申请本办法所定各项农业设施,其所有农业设施总面积,不得超过申请设施所坐落之农业用地土地面积之百分之四十……兴建农舍之农业用地,其农业设施及农舍之兴建面积,应一并纳入农业设施总面积计算”。地方政府亦可自行订定审查要点,例如《宜兰县农业用地申请农业设施容许使用审查作业要点》针对各类型农业设施进行规范。

依据《农业发展条例》载明农舍兴建不得影响农业生产,发函给地方政府的“农舍经营计划书”便针对“农舍用地应矩形配置于农地之地界线侧及临接道路”进行规范与行政指导,相较于地方自治较为上位。因此代理县长针对“农舍加设施40%面积临路”即可的版本,有可能与农委会的法规抵触。

又代理县长称“农舍临路临界”违反法定原则,但自身又草拟“农舍加设施40%需临路临界”之规定,系为前后矛盾。其真正的原因正是以设施挟带,为农舍不必临路临界解套。但此草案忽略掉农舍是受到行政的特许,其权利伴随着相当义务。事实上农舍规定临路临界本身不违法,但以违法违宪这项无根据的理由,就仅仅是要拿出来当挡箭牌,甚至前后矛盾。

为什么要保留这么多农地?

很多人质疑为什么台湾要保留那么多农地不开发,我们可以像以色列一样走“滴灌农业”的栽培方式云云。事实上这些农地无法,也不应该大量开发。首先,这些椪风的房屋市场必有泡沫之日,须由投资人或自住者认赔。第二,每一笔开发的土地都是对农业生产环境的破坏,除了破坏土壤资源更污染水源等基础生产条件。第三、这些农地具有农业多功能性的价值(农业、粮食、蓄水调节、地下水挹注、微气候、景观美质、农村社区关系、生物多样性等),在开发以后将不复存在。

另一方面,若能保留农地,并且完善租赁流动制度,则可让农民更有效运用土地资源完善生产规划,进行农业加值化、精致化,最重要的是“规模化”。早期文献即指出台湾各地农场经营规模约落在2.3公顷至3.3公顷为宜,亦即家庭专业农需要近三公顷的土地才得以养家活口。

以德国的农地政策为例,除了鼓励一子继承、鼓励土地租赁流动。在面对农业“生产跑步机”与“利润率下降趋势”的过程中,有需要的家庭型农场得以自行决定是否扩大生产规模,以维持生计。而台湾平均农户面积规模仅1.02公顷,部分农地又以每“坪”行情计价;也因此兼业农户需要兼差维持收支平衡,年轻族群也因农业难以维持生计而却步投入农业生产。 

我们进口外国便宜粮食,用以降低劳工生活成本;却放任都市与乡村土地价格高涨,显示国家土地、农地政策之退守。同时不思鼓励部分家庭农扩大生产,任农业就业人口老化,实为乡村政策之失败。政府未能让民众了解道农地的积极价值(规模经济)与消极价值(多功能性),是为过去政策的错误。未来不论未来政策或个体农户选择投入家庭型或进攻型农业生产,都不能规避农地价格的基础生产工具问题:农地价格要合理、农地租赁要流动、农地功能要保护。如此才能确保农民生计无虞。

农民辛苦一辈子可不可以盖农舍?

对于农民的生计、保险与长期照顾等社会政策,我在另一篇文章〈年金改革声浪中的“农保”与“老农津贴”该何去何从?〉有详细的爬梳应将农地与农业人力政策结合,以保障农民伤残风险或老年生活之需。而农民辛苦一半子,当然有权利起造房屋。但是起造房屋的地点不应该是“适合大规模生产用的农地”而是以“居住用的农村”为主,“次级农地”为例外。

“宜兰价值”的下一步可能

环境不可能一成不变。我们所面对的河流与土地,每天都在进行各式各样的循环、分解与重生的机制。我们不必、也无法奢求永远不改变的乡愁,永远翠绿的农田与未遭碰触的原始山林。但我们可以在政策与规划上,为生产环境及自然地景留下一些保护的空间。人类是社会的动物,我们需要居住、饮食、好好过生活。大部分的人自食其力,为的就是饱餐一顿以及有个遮风避雨的栖身之所。我们可以透过规划,让人类的建成环境放置于自然环境中但减少我们对自然环境的冲击,让资源能有效利用与延续,尤其是农地资源。

如果有人要以立基于“拼经济”比较重要的意识型态来反驳我的论点,我们可以思考论语子路篇:“子适卫,冉有仆。子曰:‘庶矣哉!’冉有曰:‘既庶矣,又何加焉?’曰:‘富之。’曰:‘既富矣,又何加焉?’曰:‘教之。’”。台湾已经是接近富足的社会了;经济生活与人民生计当然重要,但如果这样的过度发展掠夺环境资源、污染人民健康与侵蚀国家土地资源,我们是不是能换个角度,用规划与政策工具,透过民众参与及公共机制,让经济发展能与上述的价值并存共生,让资源能有效的再生产,达到真正的环境永续。

这就是重拾“宜兰价值”的重要性,“宜兰价值”是台湾务实环境主义治理的标竿。新的“宜兰价值”应该是在空间上“整合集村”集中农舍、订定“都市发展边界”、发展新能源、地景观光、农渔业永续发展。我们应督促农委会深化农村政策、内政部及县市政府完备各级规划指导。如此才能避免再将宜兰农舍当成低密度别墅住宅炒作的台北郊区。并且用务实的、民主的规划治理,让宜兰真正成为以农为本,以宜兰作为地方出发的宜居县。

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