台湾农业巨灾风险管理的新挑战

作者/柯姮纶  编辑/江明键

极端气候的常态化,以及水土复合型态的灾害规模,将超乎人类应对既有灾害的能力。行政院农委会已实行 25 年的灾害救助基金制度,将不足以全然保障农民的财产安全。对台湾农业导入天然灾害保险,也许是另类的风险管理模式。然而,台湾的特殊地理位置,要订定出合理的风险分担机制,亦同时是一项挑战。

台湾地理条件

台湾坐落于太平洋西北侧,是一由三个板块相互运动而隆起的海岛型国家。由于造山运动频繁,使得台湾地形海拔变化大。除了地震频仍、普遍山势高峻之外,河川坡度也大。又北回归线横跨台湾中南部,气候属于热带与亚热带型,从四至五月的梅雨季、七至九月的台风扫荡到冬季的东北季风,再再地加剧了地表岩石的风化与侵蚀速度。另外,台湾地狭人稠,人口密度排名世界前三,土地开发与利用似乎已超出大自然的极限,为国家带来更多灾害发生的成因。

根据世界银行 (World Bank) 在 2005 年,针对全球所作的世界自然灾害热点及风险分析报告 (Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis) 中,台湾被评为最易受多种自然灾害波及的国家。而行政院农委会的最新统计资料—民国 103 年台闽地区农作物灾害损失显示,当年作物损失估计高达 30 亿新台币,其中的自然灾害包含:低温、锋面、冰雹、龙卷风、强风、豪雨、台风以及干旱。

资料来源：屏东县政府

面临极端气候

除了常见的天然灾害,台湾农业近年来更饱受极端气候等事件的影响,且灾害规模正不断扩大中。联合国国际减灾策略组织 (The United Nations Office for Disaster Risk Reduction,UNISDR) 于 2007 年出版的全球减灾风险回顾 (Disaster risk reduction: 2007 global review) 中,提及了极端气候发生频率的增加,以及其导致的灾害,若是以人类目前面对灾害既有的经验去应付,将难见成效。关于台湾未来可能会面临的挑战,行政院国科会所出版的台湾气候变迁科学报告 2011 总结如下:极端气候个案常态化、单一灾害转变为水土复合型态,以及灾害规模将超出历史现有经验与现有防护能力。当台湾面对气候变迁与极端事件的不确性与风险,何不将保险的概念带到农业之中?引用维基百科对于保险的定义,即“通过缴纳一定的费用,将一个实体潜在损失的风险向一个实体集合的平均转嫁;在法律和经济的意义上,主要用于经济损失的风险”。

风险管理

自民国 79 年起,行政院农委会成立“农业天然灾害救助基金”制度,每年拨充基金约 10亿元新台币。除了设置现金救助及补助,另还提供低利贷款及实质协助受灾农民复耕、复健。行政院农委会最新统计年报结算,民国 103 年之农业天然灾害现金救助约 6.7 亿新台币,然而,每年的现金救助金可随不可预测的灾害发生频率,一年曾高达近 57 亿。随着天然灾害的强度与频率的增幅,截至民国 102 年,总金额已超过 370 亿新台币,农民若仍全仰赖政府支应的救助金,将不足以保障其财产安全。

再者,根据 299 期-农业灾害风险管理新思维与挑战的农讯杂志报导,现行制度设计常引发目标补助群不明确、救助金过高或不足等纠纷,导致无法充分反映个别农户的投资成本与风险管理。民国 104 年,行政院农委会以商业保险模式试办高接梨天然灾害保险。在三年的试办期间,采用灾害救助与保险两种方式并行办理。对于农业天然灾害保险的可行性评估,除了台湾农作物种类多产量少,保险业者难拿到足够的保单之外,现行台湾保险业亦缺乏专业农业勘灾、核保及理赔勘损人员,就认定财产受到天然灾害的创伤与否及程度而言,恐怕争议性相对较高。台湾虽对台洪灾害的早期预警以及跨部门防灾整合部门的工作熟练,若要对台湾农业导入天然灾害保险,气象灾害之防御对策是不容忽视的。

巨灾风险管理与保险制度创新研究这本书中指出,气象灾害之防御牵涉层面广泛,既是考验组织管理亦是挑战科学技术,需要多门学科领域合作研究。借由建立各种气象灾害评估指标体系、加强气候灾害风险控制的技术,与保险部门通过保险转移灾害风险。就台湾的地理位置而言,可预期在地农业天然灾害保险具有高风险、高成本、高理赔之特性,期待台湾推出此保险的同时,能借镜已实施农作物保险的国家,订定出合理的财产风险分担机制。

参考文献

1. 元华文创。2015。巨灾风险管理与保险制度创新研究。

2. 行政院国家科学委员会。2011。台湾气候变迁科学报告 2011。

3. 行政院农业委员会。2016。推动试办农作物天然灾害保险。

4. 行政院农业委员会。2015。农业统计年报(103 年)。

5. 行政院农业委员会。2015。台闽地区农作物灾害损失。

6. 农训杂志。2014。299 期-农业灾害风险管理新思维与挑战。

7. 国立政治大学风险管理与保险学系。2015。论气候变迁之灾害调适-以建立公私协力天

然灾害保险法制为中心。

8. 国立台湾大学地理环境资源学系—台湾地形研究室。台湾的天然灾害。

9. 维基百科。保险。

10. The United Nations Office for Disaster Risk Reduction. 2007. Disaster Risk Reduction: 2007

Global Review.

11. The World Bank. 2005. Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis.