农民健康保险及老农津贴是在台湾特殊的政治环境下，妥协出来的农民社会安全体系；可视为中华民国针对农民的社会政策工具。原本农民健康保险有生育、健康、残障及丧葬给付，其中健康给付已由全民健康保险取代；然农民健康保险仍有长期亏损问题。老农津贴则给付则由直辖市（2000元，为当初4000元的一半）、农委会（5000元或7000元，为当初4000元一半后再加码的额数）编列公务预算补贴约五百亿元，占历年农委会一半左右预算。

此等政治喊价价码缺乏长期稳定的对应财源，又许多非农从业人口领取；这些人通常是委托代耕业者假装从事农业生产蒙混审查、且持有小面积农地农舍的买主。这样的状况积习已久。也使得年金改革委员会宣示即将成为下一阶段讨论重点。

农委会在国是会议中指出：“农民是下一阶段年金改革目标，将规划制度保障农民退休后生活，未来的规划是从农越久领得越多……目前政府是透过编列公务预算以恩给制发放老农津贴方式……也有农民反映目前老农津贴7256元，就保障晚年经济安全生活尚有不足……未来将在现有老农津贴基础之上，建立农民福利制度，让农民在年轻从农经济能力较佳时，缴更多费用，从农年资愈久就缴得越多，当老年时可领取更高的给付，晚年生活更有保障。”

基本上是正确且务实的方向，但考量到历史因素的不正义、农业结构与农民社会政策的连动性、农民土地生产工具掌握的差异，农民保险的改革势必要配合农业发展的政策目标，并走向“农民退休年金保险”或姑且称之“二代农保”；让退休给养逐年从福利津贴走向便携式的职业年金保险（逐年减少补贴恩给式的财政负担），建立所得替代功能，同时让现行的农民健康保险零碎的给付责任由二代农保承接。

解套的方法不应以弱弱相保、问题丛生且专注补充性质（系指无固定收入族群）的国民年金保险来承接具有职业身份的农民退休给养；更非着重尚在讨论、还未有既定政策方向的大国民年金保险（系指所有国民包含军公教、劳工及无业者等全国国民共同负担的基础年金）来否定农业作为一项有劳有获的生产职业。

同时还强迫农民必须缴交15年农民保险保费以后再加入大国民年保险的行列（因为农民保险属于补充性社会保险会排除参加其他社会保险的民众），才能于老年时领取微薄的年金给付。不仅如此，在大国民年金保险中又针对农民有特殊给付，亦对其他职业不公平。试想若有个别农民尚未缴交完农保及失能或遭遇变故，则无法再加入国民年金保险。不论是国民年金保险底层社会安全的年金、或大国民年金的基础年金制度，都不应该忽略专业的农业作为一种特殊的劳动。

简而言之，若强推农保转国保，将使得农民失去职业特性的收入给养、忽略农民—土地的连带关系、放弃农业结构调整的政策工具。相反的，唯有完善二代农民保险的功能、改善农业结构、释出农业预算于研究发展辅导，才能有效提升农民收入、强化普遍农民保费缴款能力；才能提供农民充裕物质基础的退休生活。

农民是职业不是乞丐：不正义的历史因素

在探讨农业退休给养与农业所得的问题以前，我们必须先回头审视社会及经济的结构如何在农民职业发展上作用。其中包含工农发展、健康风险及产业贸易的不正义，才能奠定后续讨论“为什么农民值得享有二代农保”的立场基础。

台湾以农养工的经济发展是不争的历史事实，长期下来也是降低农产收入使农民离农最主要的原因。吴音宁在其书《江湖在哪里》提到国民政府以各项农产价格政策及税赋政策，十年压榨台湾农民近一百亿收入，去支付美国以自由贸易为号召倾销台湾的美援商品。导致当时农业生产力提升的农村，却随着国家经济的起飞而逐渐衰败；进而释放出工业部门所需的廉价劳动力。

他更具体的提出例子，过去农民充满各式条目的税赋单及贷款项目（田赋、随赋征收、肥料换谷、房捐户税、防卫捐、综合所得税、水租、会费），来审视这样的剥削关系。

另一方面，当时政府透过“农业推广”、“教导”、“贷款”将农民卷入农业资材市场的消费者，逐渐使农业的管理方式向工业化及化约化的方向移转；纵使绿色革命“生产力的提升”也有相当的代价。绿色革命提升生产力牺牲了农民的健康；赤脚踩在农田、直接呼吸农药喷剂的农民（尤其70、80年代普遍施用农药却防护意识不高），农民作为长期职业的暴露量导致的健康风险不可小觑。

一直到台湾加入WTO前后农民吞农药自杀的新闻都还时有所闻。台湾自经济起飞以来，不乏因歉收、土地、老年给养问题而自杀的农民；这不外乎是农民因外力或年老无法进行生产劳动，而导致老年给养不足又无力争取或挣扎，最终走向终结生命一途的边缘。试想农民用生产的资源来结束自己的职业与生命，是多么讽刺的事情。

以上的农业发展的历史探究，并不是要塑造一个可怜的老农形象供世人缅怀及怜悯。而是我们需要从这样的历史因素中，看到农民职业如何受到打压；而这样一项职业，又值得国家以什么样的政策来提供退休所需的物质生活。

亦即，唯有正视农民是一项职业，而且在殷鉴不远的历史中受打压的职业；才能奠定讨论现行的农民健康保险及老农津贴等政策（概称农民社会政策），应由二代农保承接其退休年金及社会保险的功能（农民退休年金保险），以及如何搭配农业结构政策、适应多样的农业劳动型态来提供社会保险服务。

基础不牢“地”动山摇：农委会应将二代农保视作改善农业结构政策工具

农业结构系指农业部门在生产因素（土地、劳动力、资本等）有效组合、农产业社会组织的有效运作、以及技术发展的进步之间构成的比率关系。欧洲农业政策制定以来，就一直致力于改善农业结构（structural improvement），以政策工具协助农场调适到“最适农场规模”提升生产力。

所谓农业结构政策工具包含人力培训、优惠政策贷款、农地流动（Mobility）、改善产销等等；最重要的是，政府能透过这些政策工具，为新进及在职农民稳定因素市场及产品市场中的各项资源、促进合理的结构变迁及提升生产条件，以提升所得和提高生产力。

因此在讨论农民保险改革方向时，不应该短视的将视野放在单纯的退休年金而已；而是将农业结构与农民社会政策的连动性纳入同等的考量。况且所有农业问题的根源都不外于土地制度的影响，也因此政府不应忽视“农民—土地”的连带关系对政策的重要性：一方面农民劳动在土地上的依赖性，土地决定农业生产；土地是农民最重要、资源稀缺、且在空间市场上被垄断（不可能在同一块地的空间上种两个农民的作物）的生产工具。

另一方面，农业结构最首要的基础就是在土地物权（所有权、农育权）的调整来增加生产因素的投入，促进生产力提升。因此在处李自雇及家庭农场为主要经营型态、承受靠天吃饭的风险、并肩负国土利用且照顾土地任务的农民及其对应的农民保险，更应该将“农民—土地”的连带关系与“农民社会政策及农业结构政策”之工具进行相对应的连结。而不适合以劳保（劳工有雇主在承担盈亏责任、且无掌握“土地”这项缺稀的生产工具者）或国保（无业者）来承接这项任务；才能使农民保险及照顾紧扣合土地制度以强化政策成效。

西德在农民社会政策与农业结构政策工具的配合相当成功，应归因于农民老年援助法（Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte）的各项规定，提供农民年金保险（Rentenversicherung）及围绕在社会保险外挂的补助及津贴，包含农民老年援助金、农地转让年金、农地转让奖金、农林受雇者照顾津贴、生产放弃年金、农民健康保险、农民意外保险、转业农民退休年金保费补助、保费减免补助等。

简而言之，就是由农民缴纳统一的保费（但贫农按收入等级由政府补贴），由保险公司支付老年津贴（年金给付多寡，按年资等级及婚姻状态而定）作为农民退休的给养及人力调度的工具；再配合农地政策发给相对应的政策津贴(农地转让奖金、生产放弃年金)，若是农业产业的受雇者（尤其企业化程度不高的家庭农场），则是享有农林受雇者照顾津贴。

同时，德国政府政策性地诱导农民不分割土地，优惠一子继承农场、提供农校教育补助、强化离农者的农地租赁媒合；借此使农场规模不缩小、或使之租赁流动用于农业生产、并更新农业从业者年龄。透过农民退休保险来优化农业结构的土地及人力资源配置，是德国农民退休保险最值得学习的精神。

而台湾目前的农民社会政策则与农业结构政策并无互相整合，导致农委会“完全没有”任何可以供调整农业结构的积极工具来回应各部门产业的发展。

过去中华民国土地改革将台湾划为家庭农场的小农体系，整个西部平原主要靠着稻米经济与兼业的蔬菜种植养活全家。但随着时代变迁过小的农地坵块，造成部分农场因土地规模不足，无以投资、租借或合作使用大型农业机具。长期下来会导致农民收入成长停滞，渐渐无法比拟二三级产业劳工收入，进而转业离农、卖地求生。

而配合着地方政治的超贷问题，立法院于民国89年选举前夕进行农业发展条例大修法，为呆账如山的地方农会解套农地开放农舍，伴随而来的是近郊农地价格翻涨，祸害十几年来农地无法有效流通。

要彻底解决台湾农地不合理的变更转用（以及相关的农地农舍、农地碎裂化、农地流失、农地污染、生产环境恶化），不仅仅要在农舍规范上进行管理、强调农地的使用权益伴随使用责任；长期而言，更要让农地生产面积弹性流动、发展规模利用机具、引领新农投入农业、提升农业部门收入，来促成农业结构变迁以及农业现代化之发展。

因此如何从法制及政策面规范有限农地资源，已经不是台湾目前的农民社会政策（只有农民健康保险以及老农津贴）可以介入影响。

然而台湾不可能全盘复制他国的农业保险的法治。政策企划单位必须要进一步的基础资料与详细的讨论，才有可能规划出适合现阶段的二代农保方案。其中包含几个必要的考量：

• 退休年龄：
  目前农保被保险人大约120万以上，其中最大宗的分布于年龄层“70岁~79岁”有31万人、“50~59岁”有25万人。然而据农委会统计，台湾农民平均生产力最高的年龄层位在65岁左右，因此应将老年农民可以申请退休金的年龄宽限至高龄，并配合离农奖金处理。
  
• 按工作性质计算保费：
  建议二代农保应以投入农业劳动事实来计算月份年资，并依照“持土地的专、兼业农”、“租赁土地专、兼佃农”、“长、短期农林受雇者”来施予固定三种保费计价；并依照其特性减免，例如持土地之生产者者享有天灾减免、佃农享有租佃保费津贴、长短期受雇者纳入受雇者专门账户等。各类专兼业农再并依照作物性质，农粮、花卉、果树、蔬菜及其他特用作物，再享有政策性的减免或补贴。同时，二代农保不应再依照农会会员或非农会会员分别认定参加农保，而是以劳动事实及生产收入认定；同时配合农地农用修法，建立良好的农业图资数据库追踪生产状况。
• 整合“休耕离农政策工具”与“农民退休年金保险”改善农业结构
  农委会可借由离农（退出生产的老农）、从农（投入生产的新农）奖金来最适农场规模，将获利（发展型）农场予以结构政策支持、将亏损（萎缩型）农场辅导获利或退出生产，并配合农发条例18条修正农舍条款，使农地租佃买卖回归生产力及区位计价，改善农业结构即可见效。
  
  
• 中华民国农委会曾经在2012年推行过生产放弃奖金（离农津贴），只是在缺乏与农保、老农津贴等农民社会政策的整合下，无法诱使年迈农民放弃生产、释出唯一的农地，迫使农民保留持有农地。只持有一片农地的农民若请领离农津贴，会使老农丧失老农津贴的资格。由此可见，农民社会政策与农业结构政策两者间必须保持密切的衔接与法制上的配合。
  
• 因此，未来在调整休耕（生产放弃）、离农（农地转让、出租、媒合、退休质押）政策时，应与农民退休年金保险的给付要件紧密合作。不仅要注意如何平衡租赁佃农与持有土地农民的公平性；同时，应注意其持有的农地环境是否劣化（工厂、农舍）、是否经过土地重划、土地曾经被部分或全部征收，才能评定离农津贴之给付多寡。
• 新旧制年资并行计算给付：
  应学习德国退休金给付以按缴费年数计算；使所有农民退休金依照现行农保暨老农津贴旧制（设置退场机制）及二代农保新制（保费收入及初期准备基金投入）并行计算。旧制的部分类似原老农津贴，延续老农津贴以预算支持的恩给体系，再由农民保险计算投保年资比例支付（给付金额计算也应参考消费者物价指数浮动）；除此之外，老农若持有农地，亦可放弃生产，领取将金或租金。再加上新制的农民保险，包含生育、伤病、失能、身心障碍、丧葬给付、工作伤害等给付，以及按年资比例计算新制的老年退休金给付（给付金额计算应依照投保年资计算）。作为与农民直接相关的社会政策，老农津贴又有退休给养的功能；农民保险跟老农津贴本身就是必须视为一并处里的老农退休给养的议题。若贸然放入国民年金保险，也是需要编列公务预算的恩给制度来照顾没有其他社会保险的老农。不如在改革的新制中独立账户，并配合结构政策取得老农释出的土地。借此可以制度性的在照顾老农的前提下，将老农津贴退场，促进农地农育权流动。
• 年金人口结构
  目前农保被保险人数约为120万以上，60岁以上、以下各占一半；领取老农津贴者有63万人（经过多年排富、出入境、农保补充原则、缴费满15年资等审查已排除7.5万人）；这样的人口结构是危机中的转机。依照陆年青早年的计算，台湾的最适农场规模大约位在2.5公顷以上；随着工商业发展、地区特性、风土物种及技术差异，现在各地区的农场最适农场规模必然高于这个数字。因此农业从业人口渐少但生产面积扩大，绝对是合理的农业发展方向，并促进小农适度的机械化，所得表现不至于落后工商部门所得水准。一直到目前60岁以上老农逐渐失去生产能力时，青壮年农民的获利能力也因为可以在因素市场中取得农地、扩大规模而逐渐提升；对农业整体而言才是正向的发展。因此农民保险不只是具有社会保险的功能，更肩负改善农业结构的任务；不应纳入国民年金来讨论。

土地问题是农业问题永远的根源；政府有责任打造一个适用贫富农、租佃农、自耕农的农业劳动者的农民保险。二代农保的资格不应单纯以现行土地本位来认定，而是以实际农业劳动为本位来认定农民保险资格，并具有排除性、建立便携式、可转换年资的职业年金。其中土地物权（土地所有权、农育权、租佃关系）是农保认定及社会政策的关键目标；在迥异的家庭农场与雇佣农场中，农委会要能对土地生产工具进行资料及调节的掌握，更不能放弃农业结构调整的政策工具“农民社会政策”。

配合有机农业促进条例、农业基本法等未来可期的立法法源，来完善与调节农业的产业发展走向与其基础的农业结构，才能兼顾“产业的农业”与“劳动的农业”为农业发展提供适当的物质基础，为台湾小农农业奠定农业作为职业的基石。

农委会应重拾农业结构政策工具“二代农保”尚有效

在“总统府国家年金改革委员会第八次会议”以及第九次会议的现场直播中，除了农委会以外，各个年金委员的讨论均无直指核心。农保被保险人年龄层偏高，造成身心障碍、死亡等事故风险集中，财务收支不平衡。老农津贴也已经严重的影响农业发展预算。农保的方向应朝着兼顾“农民老年经济安全与农地移转制度”为目标。并协助青壮年农民扩大规模至合理的面积以及取得相对应的知识与机具；针对这部分，吴绍文的选举政见已经针对提出相当好的见解。只要我们有好的退休给养制度，老年农民不必担心顿失收入而卖地盖农舍，而是将土地出租或卖给需要的新进生产者。

事实上，农民不需要恩给式的优待，农民需要的是一个合理、公平且符合法治规范的社会政策。然而面对过去不正义、选举喊价及缺乏退休给养制度的历史因素，我们势必需要时间来重新打造一份财务能逐渐独立且有结构政策工具功能的二代农保。农保不应该取消，农民身份是专业、必须被认真对待、且是与土地合作的行业。在军公教不纳入国保的同时，农保毫无理由纳入国保。脱离农保就是脱离这份职业的特殊性，否定农业是一个可以养家活口、可以传承的职业。

台湾的农业是马克斯恩格斯主义者口中典型的“小生产”；这种小生产在大生产农业观点下（资本农业企业与共产农民公社）被认为落后而保守。更明确的说，或许有人批评台湾的稻米经济效率低落问题重重；但这是台湾农业的现实，台湾的农民靠着自己的劳动在赤贫边缘养家挣钱。撇除未来台湾要朝着小农发展型农业、或者是企业农进攻型农业的产业想像辩论，这两者都需要农民保险与农业结构政策的支持。

健全的农业发展政策体系，不能缺少一个能带来经济公平与社会安全的“农民退休年金保险”，以强化所得替代功能、强化职业保险给付功能、强化农地流动性，才能真正吸引青壮年农民勇于投入生产。唯有健全农业结构的体质，才能让台湾农业得以提升生产力与公平性、才是为新农业与农业价值链发展负责的方式、也才能真正奠定国家粮食安全所需的物质基础。

仅写于年金改革热烈讨论、农委会主委交替之际；我们真的只有这一次的机会，能把农民保险改造为一个兼具退休给养与改善农业结构功能的政策工具。