精准扶贫的尴尬 实践困境的原因阐释

　　2012年7月—8月，笔者曾经到陕西长武专门调研扶贫工作，当时的一个感触是中央扶贫部门制定的要求70%的扶贫资金用于产业扶贫的要求就是一个没能照顾地方实际的“一刀切”政策，而这个政策也让地方的扶贫部门疲于应对而扶贫产业项目的整体效果却并不理想。

　　一、精准扶贫的内涵

　　精准扶贫政策的出现，在很大程度上借鉴了广东省扶贫“双到”工作的经验[3]，从规划到户和责任到人[4]发展到现在的扶贫资金到村到户，扶贫驻村工作队的成立等，都是对广东经验的浓缩。根据中办发〔2013〕25号文件，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。[5]

　　从该意义上讲，精准扶贫并不排斥各个省区市根据当地的客观情况，确定精准扶贫的具体帮扶手段，但是在具体的政策执行中，中央关于精准扶贫的指导性意见则演变为地方扶贫干部不能触碰的高压线。这一方面是因为，地方对精准扶贫战略没有形成全面和深刻的认识，另一方面是因为一些扶贫工作者不愿意为提升扶贫效果而承担责任。所以我们有必要对精准扶贫的一些核心理念进行一定的阐述，以厘清相关的概念与认识。

　　1、精准识别

　　精准扶贫理念的提出就是要解决以往扶贫工作中存在的非国家贫困县与集中连片区域贫困人口、贫困村识别不清的问题。而从现实情况看，要识别贫困村相对简单，而要精准识别贫困人口并不是一个容易的事情。从整体情况看，我国的贫困人口基本解决了生活与温饱问题，也就是绝对贫困人口的数量已经大大减少，但是与此相对应的是相对贫困人口仍大量存在，而且相对贫困人口之间的收入差距并不明显，所以这就导致超越绝对贫困人口基础上的相对贫困人口识别变得相当困难。精准识别强调要通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，这里的重点就是相对贫困群体中的贫困户识别，要在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需求扶持的人。

　　2、精准帮扶

　　所谓精准帮扶是针对以往一刀切、大而全的帮扶内容、方式而设计的。与“集中连片扶贫开发必须重视片区贫困的独特性和差异性，如此才能制定具有地方适应性和有效性的扶贫攻坚战略”[6]的原理一致，精准扶贫下的帮扶将会充分考虑贫困村和贫困户的实际致贫原因，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施和手段。在帮扶中要确定贫困村的帮扶人和贫困户的帮扶人，在可以动员的人力、物力和财力范围内集中力量帮助贫困村和贫困户脱贫致富。精准帮扶重视贫困村与贫困户的特殊现实，在尊重当地实际情况的基础上开展扶贫工作，这也是对以往重视整体而不重视个性的扶贫工作方法的发展。

　　3、精准管理

　　精准管理首先意味着所有贫困户和贫困村的信息都将运用信息化的手段进行管理，同时通过贫困户关键指标的对比分析与统计，发现导致农户发展能力不足或是贫困状况恶化的关键因素。同时精准管理还意味着对建档立卡农户的扶持将是动态化的，当信息系统监测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，而一些新的农户则可以再次进入。最后，精准管理也是对扶贫部门的监督与管理，其主要目的是推动其各项工作的进展，对扶贫资金与项目等工作进行督促和提醒。

　　4、精准考核

　　通过贫困人口信息系统的监测，上级扶贫部门能够清晰和准确地发现下级扶贫部门在贫困户、贫困人口识别工作方面的准确性与认真态度，能够及时查看扶贫资金和项目的使用与落实情况，对地方干部的考核也将主要依靠扶贫工作的内容和指标来完成。精准考核的建立，将改变以往农村扶贫领域考核的形式化问题，通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效，同时在结合驻村扶贫工作队的基础上，精准扶贫也将建立与驻村干部未来发展相结合的激励机制，以此充分调动驻村干部扶贫工作的积极性，也保持扶贫工作的必要压力。

　　二、精准扶贫的实践困境

　　在该部分我们将结合调研材料，向大家呈现出宁夏兰县在精准扶贫实践中所面临的困境与困惑，由此也可以折射出精准扶贫工作本身的一些不足或是需要改进的地方。

　　1、精准识别的农户参与度不足

　　扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。[7]兰县扶贫办主任告诉我们，“建档立卡也就是贫困识别工作主要是村上来搞，有相应的程序，还要公示。区上有规定，五类人不能进入（如有家庭有财政供养人员、优抚对象等情况），各个地区通过贫困人口信息管理系统上报，进入后建档立卡户不能更改，一定三年。建档立卡户由村上负责，按照程序要公示，公示后上报名单。现在老百姓对这个也不太关心，觉得无所谓，又不给钱，确定不确定或确定谁和我也没多大关系。”正是这样一种情况，才使得我们在调研中发现，一些农户根本就没有听说建档立卡的事情，无论是在贫困户之列的，还是非贫困户的，都存在该情况。如果没有农户的充分参与，那么精准识别就难以实现。

　　在兰县和新村调查时，一位张姓村民说：“关于建档立卡的事情，听说过，具体怎么做的我不太清楚，因为带着女儿经常外出看病，村里的情况也不太了解，村里确定的是谁，我也不太清楚，应该不是我。至于村里有哪些扶贫项目或如何实施的，自己不大清楚，也不好说。”“调查贫困户的致贫原因、了解家庭收入、对他们的信息进行动态化管理难度很大。”[8]这是精准扶贫遭遇的第一个情况，真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，且因家庭困难，他们要么是外出打工，要么是身体残疾或疾病缠身无心过问，所以精准识别的工作只能做个大概。

　　2、精准帮扶缺乏差异性

　　因致贫原因的不同，贫困户对帮扶有着不同的需求，如生产救助、学业救助、大病救助、房屋改造、低保救助、农业实用技术、担保贷款等各有差异。[9]精准扶贫要求针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施，但是在调查中我们看到，因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有出现。对于一些渴望发展且有一定技能的贫困人口的扶贫措施，应该不同于懒散且不务正业的贫困人口的扶贫措施，但事实上，针对两者的扶贫措施并无任何差异。和新村的村主任对这一点也是比较担忧的，他说：“现在共产党的政策好，但有些被扶贫的农户不懂得感恩，对于扶贫资金，他们都认为是不拿白不拿，等、靠、要思想严重，还有一些人贫困完全是因为自己懒惰不愿意劳动而落到了后面，给他补助一些，拿了钱就吃喝玩乐，甚至打麻将赌博去了。所以，扶贫也要扶勤不扶懒，有些人真是不值得一扶。记得2014年过春节的时候慰问贫困户，我们提着粮油和肉到一个贫困户家里，上午十点多了还在家里睡懒觉，让你看着就一肚子气，你说这种人你帮扶他有什么意思？

　　另外，尽量还是不要给现金，可以根据情况给予一些生产资料的帮扶，比如说化肥、生产工具或其他一些东西，干着再给，给了现金就像刚说的，拿着钱干了别的，而不是开展生产经营。”因懒惰和不务正业而导致贫困的农户，尽管在贫困农户中只是较小的比例，但是这些人对扶贫物资与资金的使用，确实让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人的消极效益也让扶贫工作的公平正义性受到了损害。对于这类贫困户，扶贫工作首要的不是给钱给实物，而是要改变其思想与认识。

　　3、精准扶贫资金分配易引发上访

　　在调研中，华村副书记告诉我们：“‘双到’资金2012、2013年我们村有，2014年村上没要这笔钱，没要的理由是全部脱贫了，已经不需要这方面的支持。实际上，资金来了也不好分配，因为一共是30户的名额，而大家差别都不大，给谁不给谁不好分配。另外，这笔资金只能用于种植业和养殖业，起不了什么大作用。”

　　对于村内绝对贫困户，村民能够形成一致的意见，给这类农户扶贫资金支持不会引发村民的不满，但是要将一些相对贫困户作为建档立卡户来扶持的话，这就会引发大家的不满和对扶贫资金的争抢，一些村民更是会通过上访来要挟乡村干部。对于这一点，兰县扶贫办副主任也提到说，“一些农户懒散惯了，靠惯了政府和社会，发展致富的主动性不足，大锅饭思想严重，给谁建档立卡他们不管，只要涉及钱物就要人人有份，不给就闹事，许多事情没办法做。”也正是基于这些因素，扶贫资金被一些干部视为烫手山芋，不争取扶贫资金和项目有时候变成了“管理智慧”。

　　为了减少矛盾，华村2012年和2013年享受“双到”资金的农户并不完全相同，这既是农户贫困状态动态变化的一个反映，也是为了通过扩大扶贫资金的覆盖面，以减少上访现象的发生。

　　4、精准扶贫资金有限

　　精准扶贫“仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛吸纳社会力量的支持。”[10]和新村一位郭姓建档立卡对象村民告诉我们，“对于扶贫资金，我觉得政府能给几个算几个，没有就算了。其实就算是乡上和村里给些资助，1、2千元也解决不了什么大问题，所以有没有也无所谓。”

　　访谈中良镇分管扶贫工作的党委副书记告诉我们，“我们镇共确定了951户建档立卡的贫困户，2014年获得的扶贫“双到”资金是80万元，按照每户2000元的标准计算，这些钱只能扶持400建档立卡户。以这样的标准和资金额度，全镇所有建档立卡贫困户都享受至少需要3年时间。这也就是说有相当一部分建档立卡户，3年内只能享受一次2千元“双到”扶贫资金扶持，而按照工作要求建档立卡户三3年就要脱贫。2千元扶贫资金，确实发挥不了什么作用，对于农户来讲意义不大。

　　本镇村民主要来自于六盘山地区的回族移民，他们有养肉牛的习惯，对于养殖肉牛来说，2000元根本解决不了什么生产问题，顶多能买点饲料；另一方面，村民吃大锅饭的思想严重，有你的就得有我的，全镇确定了900多户，而本年度资金只够给400户，给谁不给谁也很难确定，矛盾很大。”

　　扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对于广大西部地区来讲，地方财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的扶贫资金额度的问题，如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，也同样值得我们深思。

　　5、精准扶贫政策死板

　　在调查中，不少扶贫工作机构的干部和人员都对现行的精准扶贫政策提出了质疑。兰县扶贫办副主任说，“现有的精准扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户，建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但又不符合政策要求。这样的扶持政策规定得太死，太教条，应该因地制宜。每个地方情况不同，基层情况又复杂，不因地制宜，就不会有什么效果。

　　其实不如支持村里那些愿意从事农业项目且有发展能力的非建档立卡户或种植大户产业化经营，他们的带动能力和示范效果将会更强，扶贫资金的使用效果也会更好些。很多发展项目都是有风险的，而贫困户应对这些风险的能力很弱，而如果由大户来牵头试点试验农业项目，成功后其他农民也会学着或跟着干的。”针对这一点，良镇党委副书记的想法是：“对于扶贫资金的使用，还是要集中，重点加强和完善基础设施建设和基础产业，比如说农村的沟、渠、路、水等生产生活设施，比如说与农民肉牛育肥密切相关的基础母畜以及养殖园区，或是产业化经营组织，让大家从中都受益，有利于所有人的发展，也可以减少矛盾。还有就是重点支持在农牧产业有发展致富欲望的，有一技之长、有干劲的，他做大了也可以带动一部分人干，也可以吸纳农民当地就业增加收入。

　　现在确定的贫困户中有相当一部分是有劳动能力而缺乏发展欲望和动力，比较懒散，按现在的方式，实际上还是撒了胡椒面，没有什么意义。投资基础设施和一些大家都能受益的项目，特别是一些投资期长而收益慢的，人人受益，这种方式最好，群众也没有意见。”精准扶贫灵活性的缺失，在本质上是“不少地方在精准扶贫的实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍。”[11]如此扶贫是要改进的。