完善农民宅基地用益物权实现途径

　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“赋予农民更多财产权利”，农民宅基地用益物权是其中的重要组成部分。伴随着工业化、城镇化和改革开放的进程，农村宅基地制度已与经济发展和农民发展的需要严重脱节，农民宅基地用益物权的贫乏也导致了大量的问题的出现，尤其是使农民无法以自己的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益，难以从土地权利中实现其市民化的有效经济支持，应尽快得到改善。

　　一、农民宅基地用益物权不完善及其导致的问题

　　1.农村宅基地所有权主体虚位、土地所有权权能被行政权力侵犯现象严重。自1962年以来，农村宅基地所有权和使用权被分离至今。虽然我国法律明确规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，农村集体经济组织成员有权使用宅基地，但作为主体地位的集体经济组织是“村”还是“组”，在实际操作中比较模糊。这种产权不明确的情况，导致对农村宅基地使用权的“责、权、利”缺乏明确界定，进一步导致所有权人难以行使依法占有、使用、收益和处分的权利，土地所有权权能被弱化。由于农村土地所有权主体虚位，转而由村干部代行了部分所有权人的权利，从而导致宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。由于这种行政力量的干预，分配制度缺乏透明度，一些权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的和谐稳定。

　　2.农民宅基地用益物权权能不完整，农民分享宅基地增值收益难。在《物权法》中，农民的宅基地使用权被明确界定为用益物权。该法明确规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”但在具体讲到宅基地使用权时，却规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，而未提到收益权。《物权法释义》中也只提到“宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本，宅基地使用权是农民基于集体成员身份而享有的福利保障。”并认为“保障功能依然是宅基地使用权制度的首要功能”，没有提到农民宅基地的收益权和财产权。可见，宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足，政策法规没有跟进，以致农民的宅基地用益物权往往受到忽视和侵害。在近几年的村庄整理、宅基地换房、集中居住等改革过程中，一般只对农民的房屋给予补偿，而不考虑农民宅基地和其上房屋的收益权。对于整理节约出的建设用地出让收益和增值收益，农民很难分享。

　　3.农村宅基地规划和配置制度不合理，宅基地浪费问题突出。首先，长期以来，由于我国村庄建设缺乏合理规划，有的基本上没有任何规划。同时，由于农村宅基地使用权的取得是基于农户身份的一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供，造成土地使用者对土地的不珍惜，容易产生宅基地超占、多占和闲置的现象，造成土地资源的浪费。在使用过程中，对宅基地使用权还普遍存在着一种认识上的偏差，认为宅基地是私有财产，自己即使不使用，也不许别人使用，即使闲置抛荒，别人也无权过问。宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务。在我国工业化、城镇化快速发展过程中，伴随着农村人口的历史性迁徙，全国2亿亩农村宅基地有10%～15%处于闲置状态。在劳务输出地区，房屋和宅基地闲置问题更为突出。

　　4.农村宅基地流转现象普遍，限制流转政策流于形式。国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制，但在实际中，各种形式的宅基地流转一直存在，农民对宅基地和房屋具有更强的财产权利要求。宅基地隐性交易在城市郊区和发达地区非常普遍，一般以房屋流转的形式进行，包括房屋租赁、房屋买卖、合作建房等形式。其中，房屋租赁和房屋买卖这两种形式比较普遍。可以说，宅基地流转具有较强的市场基础，而限制流转的政策不仅流于形式，还导致宅基地使用和流转情况难以摸清，宅基地相关管理缺乏真实情况依据。

　　5.“房地关系”模糊，损害了农民住房的基本市场价值，限制了农民增收及市民化进程。房地关系是指农村中农民房屋财产权与宅基地使用权的关系。我国法律承认农民房屋是农民的私有财产，农民对其房屋有完全所有权，包括农民对其房屋拥有占有、使用、收益和处分的权利，相应的就应该有买卖、出租、赠与和抵押的权利。但由于房屋财产权和宅基地使用权没有很好地分开，导致农民房屋财产权权利并不完整，甚至缺乏起码的产权登记与证明。就农村房屋的客观经济价值来看，农民往往将很大一部分收入都投入到住宅建设上，房屋一般构成了农民主要财富的形态，是大多数农民最主要、最值钱的财产。在市场经济条件下，农民房屋能否流转，直接关系到农民的财产能否转化为资产进而转化为资本，并在流动中发生增值，实现农民财产性收益。在城镇化与农民市民化进程中，农民迫切需要资金来解决自己在城镇中购房、创业等问题。而由于农民房屋的可处置性与宅基地使用权的不可对外流转之间存在矛盾，农民房屋实际上很难变成财产，不能为进城落户提供有效的经济支撑。宅基地制度已与经济发展脱节，应尽快改革完善。