新形势下农村集体资产管理市场化思路

　　今年9月底，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，提出“积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入”。未来如何以市场化为方向，以产权改革为重点，加快推进体制改革和机制创新，激发农村集体经济的内生活力，逐步探索市场经济条件下集体经济的有效实现形式，维护和实现农民的财产权利，是我们当前十分紧迫的任务。

　　农村集体资产管理的现状与困境

　　近年来，我国的农村集体经济发展遇到了瓶颈，集体资产管理普遍陷入了困境，具体表现在以下几个方面：

　　（一）农民专业化、市场化能力不足。当前农民在面对市场方面存在两个不对称：第一个不对称是信息不对称，即与一般市场主体相比，农民在拥有和获得信息方面明显不足，在准确分析判断市场信息方面也存在很大的劣势；第二个不对称是能力不对称，与一般市场主体相比，农民在掌握和应用市场规则、开展专业化经营运作、适应市场变化、及时开展改革创新方面存在能力上的不足。

　　（二）集体经济内部治理结构不完善。集体经济在市场经济条件下普遍表现出以下四个方面的不适应：首先是政社不分。党政岗位与村合作社管理岗位存在人员交叉、财务不分、村务社务混为一谈的现象，严重背离现代法人治理的要求。其次是产权不清晰。产权改革普遍缺乏深入，资源性资产基本没有纳入改革。再次是管理机制不完善。村集体资产经营管理制度还不完善，重大事项民主决策机制、信息公开机制、财务审计机制等没有得到很好的落实。最后是权责不明确。合作社管理者责权不统一，缺乏责任追究、经营激励等机制。

　　（三）内部监督失灵与外部监管不到位。监督机制普遍失灵主要体现在两方面：一方面是内部监督失灵。由于受到管理机制不科学、产权不明晰以及我国农村治理传统的影响，信息公开、民主监督、民主决策等内部监督制度机制普遍流于形式。另一方面则是外部监督不到位。农业主管部门虽然获得制度确认、拥有行政权力，但靠加强政府行政权力来加强监管的路子走不通；各级经管部门作为农村集体资产管理部门虽然承担着具体监管职责，却又没有相应的执法权限，导致管理权威下降、管理乏力。

　　（四）二元体制阻碍农村资源类资产进入市场。在二元体制之下，以土地为核心的农村资源类资产在开发利用方面受到严格的限制，这使得土地因为无法有效对接其他市场要素而难以实现高效集约利用和科学的市场经营，导致农民无法充分享受土地收益。具体到集体资产经营管理而言，土地作为最大的集体资产，其价值潜力长期被二元体制压制，集体土地特别是集体经营性建设用地等资源性资产既不能抵押、担保、入股，又不能进入市场，导致相当一批集体经济组织一方面坐拥庞大的集体土地资产、另一方面又经营困难的“捧着金碗讨饭吃”的奇怪现象。

　　（五）部门利益和条块分割阻碍集体资源资产市场价值的发现。从条条看，目前农业、经管、园林甚至水务都或多或少的涉及集体资产的管理职能，以产权改革为例，由于所涉资产分别涉及农业和林业部门，尽管都属于集体资产，但林权改革和集体产权改革却要分别进行，而两次改革的实际操作部门又都是经管部门。从块块来看，由于集体所有制仍然沿袭了人民公社时期“三级所有、队为基础”的基本管理体制，各集体经济组织所有资产之间不允许流通，各乡镇经管部门也只负责本乡镇范围内集体资产的监管，集体资产的跨区域整合和统筹使用根本没有可能，统一规范的、标准化、市场化的监管更是难以实行。

　　（六）资产流动性差、不良资产占比过高成为痼疾。农村集体资产当前普遍存在着经营效益差、不良资产占比高、资产流动性差的问题。值得注意的是，近年来各地乡镇为了避免干部滥用、贪污，强化了监管，制定了十分苛刻的集体资金使用管理制度，导致集体正常的再投资无法正常进行，事实上把集体资产管死了。多种原因共同作用，导致的最终结果就是集体资产经营效益低下。