谁在治理中国乡村？当前“乡政村治”治理架构

　　古往今来，人们总是乐于相信，乡村是美好的，农民是纯朴的，当上流社会礼坏乐崩的时候，还可以到乡村、到民间去寻求丰厚的道德积淀。然而，近日以来，乡村治理问题频发，一些地方黑恶势力介入基层治理，性侵留守儿童、留守老人等社会问题时有发生。当前，乡村治理遭遇何种困境？国家治理体系和治理能力现代化的语境下，乡村治理如何实现现代化？就此，光明网记者采访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远研究员，以下是访谈实录。

　　乡村治理在国家治理现代化体系中不可或缺

　　乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分。民国时期，政府不下县，乡村治理以乡绅治理为主。新中国成立之后，乡村治理是人民公社体系，以三级所有、队为基础，是以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式。农村实行联产承包责任制以后，经济体制的这一变化要求政治体制与之相适应，不能再沿用“人民公社”的模式来管理，因此实行了战略化接应。

　　1983年在农村重新恢复乡政府，1987年全国人民代表大会常务委员会又通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1987年开始试行，逐步在全国农村普遍建立了村民委员会，用“乡政村治”的模式代替了人民公社模式。

　　所谓“乡政村治”，包含“乡政”和“村治”两个层面的内容，“乡政”即国家在乡镇设置最低一级政府，代表国家对乡村进行管理；“村治”即村民自治，在农村成立自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。乡政体现的是国家权力，而村治则是社会权力的化身，乡是政府，村是自治组织，以乡村治理、家庭经营为基础。

　　从这个演变过程可以看出，无论是从治理体系还是治理结构来看，乡村治理都是国家治理的一个基础而且又是重要组成部分。

　　城镇化巨轮下的农村与国家、城市、市场啮合艰难

　　改革开放以来，尤其是推进城镇化建设以来，我国乡村在空间状态、人口格局、社会结构以及利益结构等方面都发生了深刻变化，出现了传统的乡村社区、村庄整合的乡村新社区和融入城镇的新社区的并存格局。

　　乡（镇）一级的单位，1990年的最高时期有5.6万个，到2012年已经减少到了3.3万个。村民委员会在1990年最高的时候是74万个，2012年是59万个，社会结构已经发生变化。此外，随着劳动力转移就业，农村人口和城市人口的比例也发生了变化，我们过去的农村人口比较多，到了2012年，城市人口已经超过了农村人口。在此情境下，劳动力的结构也有了较大的变化。当前，我国农民工2亿多，但是在农民工里面有62.2%的比例是到县城以上就业的，还有37.8%的是在县以下，而且农民工群体的20%已经迁入城市。此外，农村空心化问题严重，谁来种地，谁来养殖困扰着乡村。

　　此外，乡村的利益格局也发生了变化，一方面，部分村庄本身有丰富的资源，谁来掌握和支配这些资源就会存在纷争；另一方面，政府推进城镇化建设的过程中，一些工程项目的实施会涉及到各种资源，比如水电气等建设工程，教育、卫生等民生工程，这些资源如何分配？有了经济利益，乡村的各个主体都要争夺这些资源和利益的支配权。如此种种，都涉及到乡村利益结构的变革。

　　这样的结构变化带来了什么问题？即国家其他方面的变化都在推进，乡村治理体系该如何适应其他体系现代化的发展？如何提升乡村治理能力？如何解决基层组织和政府的干预和寻租问题？

　　中国农村转型、村庄转型的巨大困难固然是由于农村地区广大、人口数量巨大、经济基础薄弱，但更主要的是由于这种转型具有特殊的社会内容和性质：即在地理、生产、文化与治理上都具有特殊性的农村，一方面被越来越卷入市场经济乃至于社会的建构过程，另一方面被日益纳入现代国家治理的过程。这意味着国家与农村、市场与农村、城市与农村这三组基本关系的重新整理安排。这是中国农村社会从未经历的巨大转变。其转变方式、过程与前景，取决于国家、市场、城市对农村的态度，也取决于农村对国家、市场、城市的态度。正是在这个意义上，观察村庄转型也可以被视为观察村庄关系的转型。