中国土地与城镇化问题

　　一、 宏观差异导致中国问题需要区别观察、区别对待

　　首先，在讨论中国农村土地问题前，我认为大家要先掌握中国过去这三十年的发展里，产生的三大差异。第一是区域化差异。过去几千年来中国的区域差异，主要指的是南北差异，大家知道中国有一条分界线，把中国分成北方中国和南方中国，那就是长江。长江以北再以秦岭及淮河分成两块。再北边还有一条分界线，就是长城。长江以南分成岭北及岭南。思考南北中国有这四条线。核心的线是淮河、秦岭，古代叫做北方小麦区和南方水稻区，橘生淮南如何、橘生淮北如何，这是最典型的故事。不同的种植结构，就有不同的饮食结构、不同的文化、甚至是人们不同的气质。翻过长城，游牧人们逐水草而居，生活方式、思想习惯与长城以南有着更大差异。逐水草而居及游牧、定居及农耕两种生活方式在正史里面有很重要的地位。所以过去讲的区域差异，讲的是南北问题。

　　改革开放30年发生了重要变化，区域化差异更多地变成了东部、中部和西部的差异。这是近代以后的变动，近代从沿海开始，第一次鸦片战争以后五口通商，第二次鸦片战争把通商沿着上海往北拓展到天津、营口一带，又沿着长江延伸到南京、武汉、重庆。换句话说，整个西学东渐是通过沿海和沿江推进的。江指长江，因为黄河不是全线通航的河流，长江则可以从入海口一路溯江而上，沿着支流扩大。因此整个中国现代化的启动，是从沿江与沿海开始的。换句话说，东部、中部、西部差异，和中国整个现代化进程的推动是有关系的。这个差异在计划经济的前30年有所缩小，当时中央考虑到沿海备战问题，工业布局往中西部深入，商业活动也就随之深入。改革开放后的三十年是对外开放，国外资本向中国导入，劳动密集型资本及其产业在沿海一带布局，最早是港资在东莞、广东一带，第二拨是台资，再来是韩资、日资，还是在沿海一带，再逐步往西部推移。因此，中国的区域性发展差异，在改革开放后的30年加大了。这样的区域性差异，在我们讲土地制度、讲城镇化时，也有相关性。

　　第二是贫富差异，也就是贫富分化、阶层差异。这个分化主要发生在市场和资本领域，没有发生在土地上，当然这个土地指的是农地，不包括农地转为非农的使用。改革开放的起始点是1982年，中国废除了公社制度，土地建立起以村为本位的、一种新的村集体所有权和农户承包权。当然农地使用、非农使用引起的增值部分，如何被分配，是这30年争议最多的地方，也是个复杂现象，我认为不能一概而论，说制度还是特定人群体把农村剥夺了。其实在不同时期、不同区域、不同发展阶段，农民的补偿情况是不一样的。比如说奥运会时，鸟巢附近拆迁估计有上万农民，那里的补偿标准很高，农民通过拆迁一夜暴富。所以谈贫富差距比较复杂。

　　第三个差异是地方的财政差异。八九十年代，中央对地方采取放权让利，地方财政自支出根据自身的财政收入决定，也就是所谓的财政大包干制度，优点是各个地方政府，你自己去赚钱，钱赚多了，财政支出就多，没能力赚钱的，就从农民那里赚钱，所以把农民搜刮地非常苦，就是我写的《黄河边的中国》。2004年、2006年，全国的农民负担取消以后，以农业为主的县乡财政就非常之苦，基本上完全依赖中央的财政转移支付苟延残喘。换句话说，理解今天的中国，很重要的一个观察点是，不同省之间、同一省的不同市、不同县之间、同一县的不同乡镇之间，财政差异非常之大，这就延伸出了各种不同的地方政府心态与做法。1996年，我到德国去，和德国的中国通讨论这个问题，本来以前我是没有注意到这个问题的，他说你们中国是单一制国家，我们德国是联邦制国家，世界各国的情况是，单一制国家调度地方各级公共财政能力一般来讲要强于联邦制国家。他研究过很多国家，没有像中国这样的，单一制国家地方的公共财政差异可以差到上百倍。他说，他一直想不通，如此大的财政差异居然能维持在一个国家里面，没有分裂。我们在国内很少意识到这个问题，也没有意识到它和国家的整合与分裂的关系。

　　所以，中国的差异太大了。我愈来愈不敢讲中国如何、农民工如何，因为内部的差异非常大，很难用一个概括性的语言下一个判断。

　　二、土地制度和未来农业发展潜在的问题

　　土地制度的第一个问题是土地的所有权是不是应该私有化的问题。要讨论这个问题，必须要从1982年到1983年，废除公社体制，建立以村为主体的村集体所有制度说起。公社时期指的是1958年—1982年。1958年—1962年叫大公社时期。1962年，《农业纲要》六十条确定了小公社。一直维系到1982年，长达20年。作为最重要的生产资料，土地，这所有制是怎么规定的呢？当时规定的是队为基础、三级所有。所谓“队”指什么呢？指的是生产队。那么生产队又是什么呢？中国这个生产队的基础主要指的是自然村，南方60%—70%的自然村规模在20户—60户之间，当然有的河湖村，五六百户人家也有，在山岭上，两三户的也有。北方比例略小一点。确定了以生产队为基础，实际上就是确定以自然村为基础，大的自然村分成若干个生产队。更小的自然村，这里三家、那里五家，有可能合并成为一个生产队。大家知道，自然村是自然形成的，基本上是以血缘关系及其繁衍形成的，所以一般情况，一个自然村通常是一个姓，一个自然村其实是一个扩大的家族。我们一直认为历史上是翻天覆地的革命，但这个传统维持下来了。大公社时期违背了这个传统，生产组织和核算单位远远超出自然村，农民的利益超出自然村的都模糊了，全县调配劳动、全县组织生产、全县搞分配，搞成大锅饭，大家就都没有积极性了。

　　在南方，至少江西我是调研过的，过去一个大队管辖的自然村平均是11个，前面讲了，自然村是自然延续下来的，它是一个宗族，大多以一个姓为主，你到农村去调研，凡是这个自然村里面有很多姓的，大体敢断定这个自然村形成的时间很短，甚至于在太平天国以后，那个地方的土地没有了，四乡的人到那里组合起来形成的自然村。如果是以一个姓为主，另外有一两个杂姓的，大概可以断定这些人是土改时长工们的落脚地，他本来是外村的。这样的自然村以小队为基础，土地使用权全由村子掌控，以家族为本位，自然稳定。这个里面几十户人家，一年产出多少，劳动相互监督，如何分配，懒汉问题基本可以解决，因为都是乡里乡亲，你不干有别人干，所以这个制度稳定了20年，因为它符合农民的普遍利益。

　　理论上，土地是以队为基础、三级所有。队是生产队，大队是一级所有，上面是公社，公社也是一级所有。过去的公社既是社，同时也是县下的一级政权。政权下县，动议于晚清、发展于民国、完成于新中国。过去，隋唐以后是政权不下县，下面就让乡村自治。秦汉时期，政权是下县的，在县下面设立乡一级的机构，所以我们读《汉书》、读《史记》，可以读到汉代的XX郡、XX县、XX乡、XX里，这跟我们现在写到家乡的信的地址差不多，比如说浙江省龙游县XX公社XX村，这个表述和汉代的一模一样，里即村也，就是一个自然村。

　　公社废除后，土地所有权就两头收缩了，队一级的所有权向村收缩，公社一级的所有权也向村沉淀，土地就变成村集体所有了。所谓农民，严格意义来讲是村民，这个村民是村集体所有的共同拥有者，也是村集体所有的承包者。我们讲农民其实是一个身份集团，而不是一个阶级概念，也不是等级，这是马克思·韦伯的一个很重要的概念，它区别于阶级，也区别于等级。这个集团由于他是某村，因为拥有土地而被界定的，这么理解下来，农民工就不是一个阶级，而是一个身份集团。这个集团是被各自的村所界定的，他之所以成为XX村的村民，是因为他在村里有土地，这个村的村民要成为那个村的村民，在法律上是不可能的。村民之间是被封建起来的，把这个土封起来，建一个村民的资格。所以你要理解全部的农民，要把他还原到他是哪个省、哪个县、哪个乡、哪个村的村民，他是村民。

　　1998年以后，第二次土地制度变迁，规定30年不变。十七大，规定土地长期不变。十八大后来就延续这种说法，叫永久不变，后来还有生不增、死不减。请注意它的社会学意义，这种经济制度安排的社会学涵义是什么？就是说，如果A村的女孩嫁到B村去了，这个女孩虽然成为B村的媳妇，但是她没有土地，所以理论上她不是这个村的村民，所以村民由于土地所有制，而被封建在他原有的村上。如此一来，农民的流动何以可能？这个制度安排的愿意是保护农民，同时也保护农业，假定你有一亩三分地，你是这个村的，你出来打工挣外快，打不了工可以回去，你有土地安全的保障，不能买卖、不能抵押，永远属于你。接着，以村为单位，建立医疗保障、新合作医疗。前不久我刚到杭州做调研，在西溪湿地的南边一点，劳动力大规模引入，本籍人员只有2.8万，外籍有5.8万，几个村的土地全部城市化了。2006年，主政杭州市的市委书记王国平，因为怕征地征得过多，农民没有保障，规定征地的10%归村所有，就是村集体建设用地。农民的地也归农民所有，农民可以盖房子，原来是两层楼的，可以盖成五层楼。这样的房子就发生租金了，稳定的每年可以有三四万到二三十万的租金，好坏不同。村的集体建设用地可以盖厂房、盖商住楼，出租，每年也发生租金，这个租金是要分红的。然而，一要分红问题就来了，到底谁是村民？是村民就可以拿分红，不是就没有。他们吵了三年，刚刚搞明白。嫁出去的是不是？嫁进来的是不是？招女婿的是不是？死了的是不是？刚刚生出来的是不是？当然就有问题了，这里不展开讲。所以说，大家要理解农村问题，就应该从土地制度开始。要理解土地制度的安排，一方面是保护农民的，但另一方面也约束了农民。换句话说，权利的另一面就是责任，离开责任的权利是不存在的，离开束缚的保护也不存在。到目前为止，到底是约束大于保护呢？还是保护大于约束？我们没有办法给出一个普遍的答案。所以，各位一想到农民，不要想到无差别的农民，不是的，他是属于某个村的，他是一个村民，把农民界定为村民。村民具有集体性质，之所以具有集体性质，是因为土地是集体所有，他可以承包。