做好农村改革的整体谋划和顶层设计

　　党中央、国务院高度重视深化农村改革工作。党的十八届三中全会以来，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进，取得积 极进展。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标 更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾， 进一步提高农村改革决策的科学性。为从全局上更好地指导和协调农村各项改革，提高农村改革的系统性、整体性、协调性，最近中办、国办印发了《深化农村改革 综合性实施方案》（以下简称《实施方案》），明确了深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务和重要路径。《实施方案》是协调推进农村改革的总遵循，是深 化农村改革的总体“施工图”。要按照《实施方案》的要求，坚持不懈地推进农村改革，不断完善和巩固中国特色社会主义农村基本经济制度，健全保障国家粮食安 全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障。 

　　一、守住底线，增强深化农村改革的方向感

　　农村改革是全面深化改革中的重头戏，抓好农村改革，必须从总体上把握好方向，防止农村改革走偏跑调，避免犯不可挽回的方向性错误。深化农村改 革，要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这“三条底线”。土地是农民的生存之本，土地制度改革涉及农民的根本利益，涉及农村的根 本制度。以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要实现形式，是促进农民逐步实现共同富裕目标的制度保障。深化农村改革，必须坚持土 地的公有性质。推进农村土地流转，一定要防止一些人以搞农业的名义到农村大量租赁土地后搞非农建设、搞“非粮化”，侵犯农民利益，影响耕地保护和粮食安 全。对资本下乡，一定要建立起规范、管用的准入和监管制度，扎好防范风险的“篱笆”。在工业化、城镇化过程中，一定要把好耕地保护关，不能让一些人以改革 之名行占用耕地之实，要坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。如果在这个问题上出现闪失，我们将犯难以改正的历史性错误，对不起祖宗、对不起 子孙后代。保障农民的物质利益和民主权利，保护和调动好农民的积极性，是党正确处理农业、农村和农民问题的基本准则。深化农村改革，必须把增进农民福祉， 实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点和落脚点。要保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经 营权，依法保障农民的合法财产权、平等就业权、公平受教育权以及享受社会保障的权利，尊重农民的民主权利，绝不能忘掉农民的冷暖，绝不能侵犯农民的合法权 益，绝不能违背农民的意愿。

　　农村改革要破解的难题很多，抓好农村改革，必须注重体制机制创新。全面深化农村改革要实现主要目标是：农村集体资产所有权、农户土地承包经营权 和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健 全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会管理和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步加强，农村基 层法治水平进一步提高。要通过实施综合性的体制机制创新，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，为农村经济社会发展注入新活力，提升农业现代化水 平和农民生活水平，确保到2020年亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。

　　二、打出“组合拳”，增强推进农村改革的整体感

　　农村改革涉及面广，农村各项改革相互之间又有内在的逻辑关联，农村改革不能搞单兵突进，只顾其一不及其他；不能把改革“碎片化”，各唱各调、各 喊各号，必须把农村改革作为一个整体来统筹谋划实施。集体产权制度、农业经营体系、农业支持保护、城乡一体化体制机制、农村社会治理体系等五大领域的改 革，对健全符合社会主义市场经济要求的农村制度体系框架来讲，具有“四梁八柱”的作用，要从全局上牢牢把握好这五大重点领域的改革和相互之间的关系，统筹 考虑农业和农村改革发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹兼顾公平与效率，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。

　　一要深化农村集体产权制度改革。产权制度是市场经济的基础制度。在中国特色农村基本经济制度中，既有农民家庭经济，也有集体经济、合作经济、国 有经济。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济制度，与村民自治制度相互配合，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业现代化提供了基本支撑。改 革开放以来，农村集体资产总量有很大的增长，但农村集体资产产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅的问题日益突出，在很多地区，集体经济缺乏发展活 力，集体资产保值增值困难，集体经济组织与农民的利益联结不够紧密。推进农村集体产权制度改革，就是围绕稳妥推进农村土地制度改革、对农村集体经营性资产 实行确权到户的股份合作制改革，以及探索有利于提高公共服务能力的非经营性资产集体统一运营管理有效机制，以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰 农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集 体所有成员。

　　二是加快构建新型农业经营体系。农业经营体系是建设现代农业的核心和基础。随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产组织形式和经营方式深刻变 化，各种新型农业经营和服务主体不断涌现。“谁来种地、谁来建设现代农业”，已经成“三农”发展绕不过去的一道坎。加快构建新型农业经营体系，就是围绕推 动土地经营权规范有序流转、加强农民合作社规范化建设、创新农业社会化服务机制、培养职业农民队伍、健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制、推进农垦 改革发展和全面深化供销合作社综合改革，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，培育家庭农场、专业大户、 农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为 基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。

　　三是健全农业支持保护制度。农业支持保护是发展现代农业的客观需要。世界各国特别是发达国家都对农业进行补贴和保护。这些年来，国家财政对“三 农”的投入快速增长，农业补贴涵盖的范围越来越宽，已初步构建了一套适合我国国情的比较完整的农业支持保护体系。农业支持保护政策有力促进了粮食增产和农 民增收，取得了明显的成效。但是，由于我国农业发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，目前的支持保护力度还不能满足发展现代农业的客观需要。近年来，我国 国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业比较效益偏低，保证饭碗牢牢端在自己手里，保证农业产业安全，提升我国农业竞争力，必须 进一步加强对农业的支持保护。随着财政收入增幅趋缓以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完 善。健全农业支持保护制度，就是围绕建立农业农村投入稳定增长机制、完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度、完善农业补贴制度、建立农田水利建设管 理新机制、深化农业科技体制改革、建立农业可持续发展机制、加快农村金融制度创新，加大农业支持保护力度，完善农业生产激励机制，提高农业支持保护效能， 加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。

　　四是健全城乡发展一体化体制机制。推动城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径。近年来，国家采取了一系列强农惠农政策，作为公共资源 最核心部分的公共财政，其覆盖农村的范围不断扩大，逐步从纯公共产品向准公共产品延伸，已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局，农村社会事业和公共服 务供给机制发生了重大变化，国家与农民的分配关系实现了由少取、不取到多予的历史性重大转折。自2010年以来，城乡居民收入差距已经连续五年缩小，统筹 城乡发展迈出重大步伐。但农村发展滞后、城乡发展差距过大的问题依然突出。我国正处在加速破除城乡二元结构的关键时期，健全城乡发展一体化体制机制，就是 围绕完善城乡发展一体化的规划体制、完善农村基础设施建设投入和建管机制、推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制、加快推进户籍制度改革、完善城乡劳 动者平等就业制度，协调推进城镇化和新农村建设，加快拆除城乡二元结构利益藩篱，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快形成以工促农、以城带乡、 工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

　　五是加强和创新农村社会治理。改革开放以来，伴随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性越来越强，常年在外打工、完全脱离农 业生产的农村劳动力占的比例越来越大，举家外出、完全脱离农村的人口越来越多，农业副业化、农村老龄化、村庄空心化越来越明显，留守儿童、留守妇女、留守 老人规模庞大。随着农村社会关系快速分化和重新组合，农村社会结构由封闭向开放、由单一向多元加速转变，农村阶层多元化、农民利益诉求多样化，农村社会治 理面临新问题。加强和创新农村社会治理，就是围绕加强农村基层党组织建设、健全农村基层民主管理制度、加强农村精神文明建设、创新农村扶贫开发体制机制、 深化农村行政执法体制改革，坚持党政主导、农民主体、社会协同，提高农村基层治理水平，发挥好农村基层党组织的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度， 形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。

　　三、加强指导和协调，增强深化农村改革的行动感

　　全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。当前，我国农业农村发展正处于重要的转折阶段，面临的环境更加复杂，需要应对的挑战日益增多，农 业农村发展中的许多矛盾难题不靠改革破解不了，农民的物质利益和民主权利不靠改革保障不了，做强农业这条“短腿”，补齐农村这块“短板”，根本出路在改 革。各级党委、政府要按照党中央、国务院的总体部署，切实增强领导、组织、监督农村改革工作的主动性和自觉性。要坚持问题导向，下大力气解决好农民群众最 关心最直接最现实的利益问题。要完善各级党委、政府推进农村改革的领导体制和工作机制，健全和落实责任制度。主要负责同志要亲自抓农村改革工作，把握好方 向和路径，加强对农村改革工作的指导，确保改有所成、改有所进，提高广大农民对改革的认同感和获得感。

　　确保农村改革落到实处，一是鼓励支持地方大胆探索创新。为农村改革定原则、划底线，绝不是要束缚各地的手脚，而是为改革指明方向，做到蹄疾而步 稳。各地农村经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同，发展现代农业和推进新农村建设，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不 同，不可能有统一的模式。必须发挥好中央和地方两个积极性，既要重视顶层设计，通盘考虑，高位推进，又要为基层探索创新留出足够的空间，放手让基层干部、 广大农民群众去闯、去探索。只有这样，才能在更高层次上驾驭农村改革。二是扎实开展改革试点。要制定科学、规范的改革试点方案，明确任务和重点，强化责 任、明确分工，提出可检验的成果形式和时间进度安排。及时总结提炼改革试点中可复制、可推广的经验。三是形成推进农村改革的合力。现阶段的农村改革已经由 农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂。农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联 性大大增强。推进农村改革，要强化统筹协调，形成推进农村改革的整体合力。四是做好改革督查工作，努力使出台的改革举措落地生根。建立改革预警监测机制， 对改革效果进行全面、科学评估，切实提高改革质量。五是做好农村改革决策与立法的衔接，加快推动有关法律法规的立、改、废、释工作，确保农村重大改革于法 有据。（中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊）