走出农产品目标价格补贴政策认识的误区

　　农产品目标价格补贴政策起源于美国1973年农业法案，是发达国家农业历史上重要的农业支持政策。2014年中央一号文件明确提出在东北三省和内蒙古启动大豆目标价格补贴改革试点、在新疆启动棉花目标价格补贴改革试点。改革试点一年多来，学术界、理论界在目标价格补贴政策的面积测量、补贴空间、甚至能否继续实施目标价格补贴政策等方面存在较大的争议。争议的根本原因在于，国内对农产品目标价格补贴政策的认识还存在诸多误区。目标价格补贴政策事关我国农产品价格形成机制的改革大局，必须要站在全局高度，正确认识农产品目标价格补贴政策。

　　误区一：目标价格与支持价格不能共存

　　我国启动大豆、棉花目标价格补贴政策替代临时收储政策，即用目标价格替代支持价格，从表面上来看目标价格与支持价格似乎不能共存。那么，目标价格与支持价格究竟能不能共存？答案是肯定的。实施目标价格补贴政策必须要支持价格政策进行配套。目标价格与支持价格不是非此即彼的简单替代关系。从实践上看，作为最早使用农产品目标价格补贴政策的美国，其农产品价格形成体系主要由市场价格、目标价格、支持价格三部分构成。其目标价格补贴政策自实施以来，虽在各个时期对目标价格与支持价格的水平有所调整，但是从未取消过农产品支持价格，其表现形式就是无追索权贷款率。但需要指出的是，实施目标价格补贴政策后的农产品支持价格水平，要比原有的支持价格水平有所下降。这是因为原有的支持价格水平实际上包含着提高农民收入的收入支持功能。实施目标价格补贴政策后，要把支持价格原有的收入支持功能剥离开来，而仅保留弥补生产成本，保证农民利益不受损的功能。

　　误区二：目标价格补贴只有差价补贴一种形式

　　国内关于目标价格补贴政策通俗的解释是：政府在农产品播种之前公布该农产品的目标价格，农户在农产品收获之后按照市场价格随行销售，目标价格补贴等于目标价格与市场价格之差。由此有人产生了目标价格补贴等同于差价补贴的误解。事实上，只有在实行目标价格政策时取消支持价格的情形下，目标价格补贴才等同于差价补贴。当前我国实施的目标价格补贴确实仅仅只包括差价补贴，但是这并不意味着目标价格补贴只有差价补贴一种形式。美国早期的农产品目标价格补贴包括支持价格补贴和差价补贴两部分，后来又引入了固定补贴。我国改革试点阶段的目标价格补贴政策只是目标价格补贴的初级形式，即差价补贴。未来我国农产品目标价格补贴政策应该向更高的阶段发展，而非仅仅拘泥于单一的差价补贴形式。

　　误区三：目标价格补贴必须与当期种植面积、产量挂钩

　　实施目标价格补贴政策是为了探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，是主动适应农产品市场化改革的行为，而非单纯地为了刺激粮食生产。农产品国际贸易与农产品市场化改革要求各国政府最大限度地减少对市场价格的干预，农产品价格补贴由挂钩到脱钩转变是必然趋势。而目标价格补贴一旦与当期种植面积、产量挂钩，就会直接影响农业生产，造成农产品市场价格扭曲，这已被理论和实践所证明。从国际经验来看，目标价格补贴政策自诞生以来，也经历了由当期种植面积和产量挂钩到脱钩的转变。美国政府在1973~1984年之间计算农产品价格目标补贴时，是与当期的种植面积和产量挂钩的，但在1985年农业法案颁布之后，均以历史的种植面积和产量作为计算依据。我国作为一个负责的市场经济大国，积极参与全球农产品国际贸易，就不宜再采取与当期种植面积、产量挂钩的补贴形式，而应积极向与当期种植面积、产量脱钩的形式转变。建议以过去5年农户种植面积、产量数据的平均值作为计算目标价格补贴的依据。因为这基本包括了“丰、歉、平”等年景情况，还可以有效解决当前改革试点中出现的补贴面积难以核实，行政操作成本大等难题。

　　误区四：目标价格补贴政策受黄箱补贴总量约束大，因而无法继续实施

　　目标价格补贴政策属于WTO农业支持中的“黄箱”政策，我国加入WTO时承诺的国内综合支持总量为0，只享有8.5%的微量允许空间。目前有不少人未能真正理解“8.5%”的含义，误认为我国所有农业补贴的总量不得超过全部农业总产值的8.5%。事实上，根据《中国加入世界贸易组织法律文件》记载，“8.5%”包括两层含义：一是特定农产品的黄箱补贴量不得超过该农产品产值的8.5%，我国的特定农产品指棉花、大豆、玉米、小麦、稻谷、油菜籽、生猪等7大品种；二是所有非特定农产品的黄箱补贴量不得超过农业总产值的8.5%，所谓非特定就是不专门针对某一类农产品进行补贴。因此，虽然黄箱补贴总量对目标价格补贴政策的实施约束大，但是我国仍然可以继续对大豆等特定农产品实施目标价格补贴。首先，可以用好用足8.5%的特定农产品补贴。如大豆的特定补贴为大豆总产值的8.5%，目前大豆的特定补贴仅有良种补贴和目标价格补贴两项，我们可以把除开良种补贴外的全部特定补贴用于目标价格补贴支出。其次，可以合理优化分配针对所有农产品的非特定农产品补贴。这意味着某类特定农产品在享受特定农产品补贴的同时，还可以享受不专门针对它的非特定农产品补贴，实际上拥有的补贴量可以大于8.5%的限制。最后，由于某种农产品的目标价格补贴政策一般只在其主产区实施，而补贴总量约束则是以该农产品在全国的产值为依据计算的，因而主产区实际的目标价格补贴水平可以适当提高。

　　误区五：实施玉米目标价格补贴政策风险大，因而不宜尽早推行

　　玉米作为国内种植面积最广和产量最大的粮食作物，其政策走向备受关注。2014年我国启动了大豆和棉花目标价格补贴政策试点，2015年国家首次下调了玉米临储价格，玉米价格政策朝着更加市场化的目标价格补贴政策过渡，这是改革的必然趋势。然而当前有不少人认为，我国实施玉米目标价格补贴政策风险较大，因而不宜尽早推行。其主要的担心是实施目标价格政策后，玉米价格下降快，玉米产量下降快，危及国家粮食安全。目标价格与市场价格、玉米产量及粮食安全的逻辑关系值得商榷。从理论上看，实施目标价格补贴政策后，玉米价格由市场供需调控。由于玉米产量高且储存成本高，有利于随行就市，加上国内玉米高库存压力的现实，玉米价格下降将会是必然趋势。玉米价格的下跌会影响玉米产量，但同时，我们也应该明白：第一，玉米价格的下降有利于缩小国内价差，减少国外粮食的进口冲击；第二，目前我国玉米库存巨大，玉米产量的下降有利于消化库存，降低财政成本；第三，在目标价格的引导下，玉米产量下降的幅度有限。因为实施目标价格补贴政策后，影响玉米产量的价格因素不再仅仅是传统的市场价格，而是市场价格、目标价格甚至是支持价格等加权合成的供给诱导价格。国家可以通过调节目标价格来调控玉米产量。根据目前我国玉米产量高、库存高、替代品进口冲击大和农民收入降低的严峻形势，我国应尽快推行玉米目标价格补贴政策。具体到实施玉米目标价格补贴政策，建议从如下几个方面考虑：一是要在实施目标价格补贴政策的同时，保留玉米支持价格，但应适当降低支持价格水平；二是目标价格补贴与当期的种植面积和产量脱钩，仅与当期市场价格挂钩；三是引入玉米固定补贴。