推进农村土地承包经营权抵押具备哪些条件

　　近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索。从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。

　　十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。

　　农村土地承包权抵押贷款一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，与农村土地信托、农村土地证券化等相比，参与主体相对较少，风险外部性有限，但土地资本化程度较高，衍生风险较大，需要搞好风险识别和防范。对金融机构而言，面临政策风险和经营风险。对政府而言，面临担保风险和社会稳定风险。对农户而言，面临“失权失地”风险和价值剥夺风险。

　　未来相当长时期，农村土地问题都将是牵动城乡发展和工农产业现代化的关键性问题。土地制度改革不破题，整个国家现代化进程必将受阻。农村土地承包经营权抵押试点是改革的最新探索，我们既要避免风险防范不足造成改革“开倒车”，也要避免只试不改止步不前。要在立足国内产权制度条件和农村发展实际的基础上，充分借鉴国外经验，推进农村土地承包经营权规范有序发展。

　　当前，我国农业发展已经进入新的瓶颈期，外部挑战和内在矛盾相互交织，两难和多难问题在不断增多，简单的体制机制修修补补难以走出困局，必须从土地制度这个牵动城乡甚至改革全局的关键性制度着手，通过放活土地要素引导和重配资本、技术等生产要素，依靠要素现代化推动农业现代化。

　　近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索，必将带来广泛深远的影响，但也应充分认识其复杂性和艰巨性，妥善搞好风险应对。

　　推进农村土地承包经营权抵押具备哪些条件

　　从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。

　　一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。只有产权界定清晰，产权主体才能通过要素市场自主实现出租、有偿转让，或者进行资产重组、抵押、质押取得贷款等，产权交易契约才能保持稳定。长期以来，理论界一直存在私有产权和公有产权的优劣之争，目前基本达成共识，即认为只要产权清晰，所有权并不是最重要的。土地私有并不是土地资本化的必然条件，在土地集体所有的前提下，只要产权是清晰和稳定的，土地资本化就具备基础。

　　改革开放以来，我国实行了以所有权和承包经营权“两权分离”为主要内容的农村土地制度改革，土地产权关系得到调整优化，但产权关系并没有根本理顺，土地所有权主体虚置，农户土地承包经营权经常被调整、极不稳定，产权体系划分不清，权能不完整，产权管理、登记等缺乏规范，导致农村土地流动性不足，土地交易成本过高。近年来我国以产权关系调整为核心的农村土地制度改革不断深入，产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅的农村集体土地产权制度正在形成。

　　为了从根本上稳定农村土地承包关系，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系长久化让农民有了更加稳定的产权，土地经营者有了更加长远的预期，使农村土地具备了市场交换的产权条件，增强了土地产权交易契约的稳定性，促进了农村土地的顺畅流转。同时，农村土地确权颁证加快推进，土地产权边界更加明晰，这为农村土地产权的市场化流转和利益合理分配提供了基础条件。截至2014年底，全国承包耕地流转面积4.03亿亩，是2007年底的6.3倍，流转比例达到30.4%，比2007年底提高25.2个百分点。

　　二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。农村土地资本化是一个将土地资产凭其收益转换成资产现期市场交换价值的过程，土地价值对资本化过程至关重要。按照英国经济学家皮尔斯（D.Pearce）的观点，土地价值由实际使用价值、选择价值、存在价值等三部分组成，在我国农村土地价值体系中，除上述三种价值外，土地还具有社会保障价值，承载着农民就业、养老等功能。

　　长期以来，由于缺乏合理流动性，农村土地只是作为自然资源而存在，土地价值更多地表现为实际经营价值，转让价值不高，难以资本化。同时，传统农业产业链条较短，局限于初级农产品生产，基本是生产什么就出售什么，产业利润率较低，限制了土地的经济价值。

　　近年来，国家密集出台了一系列强农惠农政策，农业功能形态和产业链条不断拓展，特别是设施农业、休闲农业等附加值高、投资回报快的产业加快发展，提高了农业综合利润，带动了耕地经营价值和土地需求的增长，土地向新型经营主体集中，分散的土地价值得以整合，土地的可交易性增强，土地抵押价值得到提高，为金融要素的进入提供了价值载体。

　　例如，针对土地分散抵押价值低、金融机构不愿开展土地抵押业务等问题，浙江嘉兴在农村土地确权颁证的基础上，对新型农业经营主体土地经营权进行确权，办理土地承包经营权证和他项物权证（即土地上投资建设的设施等），新型经营主体直接用土地经营权证和他项物权证到农信社即可进行抵押融资。这种模式得以运转，在于土地的预期收益以及经营权集中处置的便利性。截至2014年底，全市发放土地流转经营权证204张，发证面积4.17万亩，专项贷款余额达到3.1亿元。

　　三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。在马克思看来，当土地具有带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，土地权利才能资本化。可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产无法准确定价。土地必须进入市场，通过交易为所有者带来预期收益，土地资产才能转化为土地资本。土地产权交易市场和平台的建设对农村土地资本化至关重要，如果没有健全的土地产权交易市场，土地资产的各种财产权利就很难自由交易，土地资本化就难以实现或者成本代价过高。长期以来，基于土地对农民生产、生活和就业的重要意义，政府对农村土地权利关系交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后，土地的交易性和流动性不足。

　　近年来，国家逐步放松了管制，农村土地经营收益权逐步具备了充当抵押物的可交易性和价值稳定性。2008年以来，国家先后通过部委文件形式在多地试点探索开展土地承包经营权抵押融资，2014年的中央“一号文件”中更明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

　　同时，农村产权交易体系建设加快，各种金融服务和中介服务也快速发展，农村土地流动性增强。据农业部统计，截至2012年底，全国已有800多个县（市）、13000多个乡（镇）建立了土地流转服务中心。此外，农村社会保障体系不断完善，农村土地承载的社会保障压力逐步弱化，土地的资产变现能力加强，这事实上为农村土地承包经营权抵押“减负”，提高了金融机构开展土地抵押业务的积极性。