城镇化建设需要土地保护法

　　新型城镇化战略和国内外的城市增长管理实践客观上要求我国及时制定政策、法律，应对快速城市化进程对土地保护的冲击。

　　美国新环境理论的创始者奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）悉心观察、思考人类与土地的关系与命运，在1949年出版的《沙乡年鉴》中提出一系列土地环境的保护问题，然而，当时的美国为战后经济复苏正充满信心地征服自然、利用土地，并未关注这本书强调的“土地共同体”概念和“土地道德”观点。

　　问题凸显带动土地管理方式变革

　　20世纪六七十年代，美国不少城市低密度无序扩张，大量吞噬农田资源和自然景观，带来严重的社会、经济和环境问题；城市郊区化引起旧城中心衰落、市政设施效率低、交通拥挤、郊区缺少社区氛围等问题，对城市发展造成诸多负面影响。为解决这些问题，美国学术界、规划机构、政府部门、地产集团反思城市发展模式，“美国的增长伦理受到挑战，它不再作为进步前提条件而被人们毫无保留地接受”。1971年，弗雷德·彼· 博塞尔曼（Fred P. Bosselman）和戴维·仑·卡利斯（David L. Callies）着文《静悄悄的土地利用控制革命》（The Quiet Revolution in Land Use Control），指出美国的土地管理方式正处于一场法律范围内的革命，美国的州政府和区域机构应通过颁行规划、政策，对缺乏管理的土地市场进行规范。

　　1973年，俄勒冈州参议院第100号法案颁布了俄勒冈州的土地使用监管制度，同时创建了土地保护和发展委员会及其下属的土地保护和发展部。土地保护和发展部负责审批所有地方的方案和相关分析报告，确保地方的各种规划（包括城市增长边界）过程和结果与全州的规划目标以及相关的行动原则一致。俄勒冈州在美国率先创设全州规划体系，确立“城市增长边界”概念以及实施方法，并建立严格的审批制度，供民众参与和监督。1976 年，俄勒冈州的首府塞勒姆市率先采用“城市增长边界”，划定市区发展范围。所谓“城市增长边界”，就是用一假想线来划分城市和非城市（农田和林地等）的土地，通过实施低密度土地使用政策和区划管制技术来限制城市用地，防止城市在增长边界以外发展。“城市增长边界”实现从农业用地到城市用地的有序和高效的过渡，满足城市增长边界内的城市人口和城市就业对土地的需求，确保有效使用土地，促进既有城市地区的紧凑增长，又保护农场、林地和开放空间，提供宜居社区。

　　俄勒冈州的“城市增长边界”政策受到严格的州立法管理，由州级层面的管理部门负责审批，其建立、执行和更新是有科学依据的。俄勒冈州立法规定，各郡必须每年向州土地保护和开发委员会汇报其所有有关农田、森林、牧场和混合用地区域土地利用及土地划分许可申请的决策情况。俄勒冈州大约有1600万英亩私有土地位于专属农业区，受州立规划体系的法定管辖。专属农业区的区划法禁止土地用于城市用途，如居住区、商场或公园。俄勒冈州政府通过建立专用农业区、森林区、农业—森林区、城市用地储备区、农村储备区以及土地开发权转换制度等土地管理政策来保护资源用地，确保城市增长边界内城市用地可以高效使用；通过城市基础设施分期发展来引导城市扩张；通过税收政策调节用地。

　　美国城镇化“从城市蔓延到精明增长的转变”

　　集约式城市化模式使大量的乡村土地得到保护，免于被城市开发建设所占用。至今，俄勒冈州已有超过240多个“城市增长边界”，其中波特兰大都会区的“城市增长边界”涵盖的面积最大。当美国城市普遍存在无序蔓延的情形时，以波特兰为代表的集约型城市化使大量的乡村土地得到保护，免于被城市开发建设所占用。此外，华盛顿州西雅图、加利福尼亚州圣何塞、佛罗里达州迈阿密和明尼苏达州双子城等城市也是因规划实践中采用“城市增长边界”模式使城市规模、用地面积得到有效控制。

　　与此同时，美国学者不断丰富城市用地管理政策理论，其中“土地分区使用法”就被视为研究美国土地利用控制的重要内容，“从城市蔓延到精明增长的转变”成为美国法学院案例教程《土地利用》（Cases and Materials on Land Use）的专章，“增长管理”被多本土地法专着、教材详论。土地保护的政策、法律研究在国外跨学科研究中产生多种研究方法和创新思路推进。

　　城市蔓延式扩张导致大量土地城镇化，农田、湿地、山林等生态空间支离破碎已成为当今世界的普遍现象，为各国政府官员、规划与管理领域的研究人员所关注。西方学者也持续关注亚洲、非洲、拉丁美洲城市扩张引发的环境问题。乔治·哈尔多伊（Jorge Hardoy）用比较研究方法，在《城市化世界的环境问题》（Environmental Problems in an Urbanizing World）一书中总结过去一二十年期间巴西、中国、德国、墨西哥、英国对土地利用法的重视以及如何推进可持续发展。

　　建立土地保护法迫在眉睫

　　中国正在从以传统农业为主的社会向工业化、城市化的现代社会转型。美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglize）将中国的城市化进程称为“21世纪影响世界进程和改变世界面貌”的两件事之一。改革开放以来我国快速城镇化进程造成严重的土地问题，如城市蔓延式扩张导致大量土地城镇化；借城镇化之名大量圈地，土地闲置、浪费严重等。这些土地问题背后的原因在于，我国土地保护法律制度的理念滞后，制度缺失，制度运行已跟不上快速发展的城市化进程。

　　土地利用与保护作为城市增长管理的核心问题，亟待政策、法律回应。在研究我国城市的社会、经济、文化、资源等诸多因素及发展特征的前提下，将“城市增长边界”融入我国城市规划体系之中，借鉴美国的城市增长管理政策，汲取美国城市蔓延治理经验并将其本土化，推动我国城镇化提质转型，具有突出的现实意义。2014年7月，我国住房和城乡建设部与国土资源部共同确定全国14个城市开展划定城市开发边界的试点工作，旨在转变城市发展和土地利用方式。2015年公布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中强调“大力推进绿色城镇化”。这一纲领性文件为新型城镇化战略中的土地保护法治建设提出任务，明确要求“科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。

　　在我国推行城市紧凑、连续的空间发展模式，建设生态城市，加强土地保护法治是各项工作的关键。鉴于现行法规中有关土地保护的规定甚少，学者呼吁我国土地法制中确定节约集约的用地原则，确立新的土地用途，即“生态用地”和其法律制度，主张以激励性土地用途管制代替制度成本过高的传统行政管制，消除环境立法中的“城乡二元结构”。

　　新型城镇化战略和国内外的城市增长管理实践客观上要求我国及时制定政策、法律，应对快速城市化进程对土地保护的冲击。为推动我国新型城镇化发展战略中土地保护法治建设，应当构建以生态文明为理念的城市发展评价体系，将资源消耗、环境损害、生态效益作为城市发展评价体系的重要指标；全面构建以土地规划制度为先导、以土地利用控制制度为核心、以生态保护责任追究制度为后盾的土地保护制度体系；建立以城市环境总体规划、城市生态保护红线等制度为代表的城市环境空间规划与管控制度；建立城市建设中土地保护的执行机制与保障机制。

　　只有深切认识土地保护法治建设在我国新型城镇化发展战略中的重要性和紧迫性，才更有助于我国“切实把握正确的方向，走出一条新型城镇化道路”。