种业监管 路向何方？

　　生产经营“两证合一”有“两利”

　　这次《种子法》修改草案中，将种子生产许可证和种子经营许可证“两证合一”，即企业只办一个证——在注册地办种子生产经营许可证，即可在适宜的地方开展种子生产和经营。

　　这样改的目的，一是减少行政许可，减少企业麻烦。如一个玉米种子的经营企业，要在甘肃的张掖制种，可以自己持生产经营许可证到当地和农民租地制种；也可以直接委托当地的种子生产企业制种。这个种子生产企业不用先到县区种子管理机构申请，审核通过后再到省里的种子管理局办许可证，省去很多时间。但生产种子前应向所在地县级种子管理机构备案，也就是要告知当地，我在你县的哪个乡镇哪个村、受何企业委托、生产多大面积的哪个品种。受委托制种的企业，备案时应出示委托书。这样备案的目的是为了加强制种市场的管理。

　　二是便于控制私繁滥制。单纯的种子生产型企业不用办理许可证，但要制种就要和有生产经营许可证的企业签订委托生产合同。如果制种者自己没有生产经营许可证，又没有委托书，就是私繁滥制。现行种子法对生产许可证申领者的硬件要求很全面，但对所生产种子的来源要求不严，只要求“申请领取具有植物新品种权的种子生产许可证的，应当征得品种权人的书面同意。”一些没有品种权的品种，容易被私繁滥制侵权。

　　在《种子法》修改草案征求意见时，对“两证合一”也提了一些意见。一种是种子企业提的，认为“两证合一”，还要到种子生产地去办生产经营许可证，岂不更麻烦了？这是一种误读，没有认真读修改草案。另一种意见是种子管理机构提的，认为不办种子生产许可证，加大了管理难度。这对种子生产重点县、省的种子管理机构来说，是减少了审核权和许可权。权力小了，但责任还在，应把力量重点放在市场监管上，查处私繁滥制，打击侵权套牌。

　　如果这个修改草案获得通过，中国种子协会应制发一个种子生产委托书标准样本，统一格式，以便于监督管理。

　　管理部门应做生产安全“守望者”

　　近年来主要农作物种子市场秩序得到明显改善，但无法回避的是，以蔬菜为主的非主要农作物种子市场秩序不容乐观。由于监管缺失，在非主要农作物种子生产经营领域，侵权制假、缺乏诚信的“破窗效应”突出。在生产上，非主要农作物种子质量事故率远高于主要农作物种子，并且由于是经济作物，一些蔬菜种子质量事故造成的损失远重于大田作物。怎么办？关键在于，完善法律法规，弥补监管缺失，管理部门需当好“守望者”。

　　因此，本次《种子法》修订提出非主要农作物品种实行登记制，既是重大变化，也是亮点。其一，从保障生产安全、保护创新以及保护农民的角度看，作物无所谓“主要”与“非主要”。主要农作物种子会引发生产事故，非主要农作物种子同样也会；主要农作物品种创新需要保护，非主要农作物品种创新也需要保护。只管主要农作物品种，不问非主要农作物品种，是明显存在缺陷的。其二，从品种审定改革的角度，本次修订把审定作物从28个降为5个，同时对非主要农作物品种实施登记管理，进行有效衔接，在审定作物中又对育繁推一体化企业开通绿色通道，是对品种审定改革积极、稳健的推进，改革方向不言而喻。

　　然而，实施非主要农作物品种登记制度将面临诸多困难。一方面，非主要农作物种类繁多，如何确定登记作物目录是难题。另一方面，由于多年未加管理和保护，非主要农作物品种资源普遍共有，这些共有的品种资源又由谁来登记？在推进登记工作上，有几点想法：

　　第一，突出重点，稳步推进。登记作物品种应突出重点、分批确定，首先把从审定品种中退出的作物品种列入登记目录；再把生产技术要求较高，种子经营风险较大的作物列入；以后把生产面积相对较大，与群众生活密切，在国际上竞争优势明显的作物品种逐步列入。

　　第二，抓住核心，化繁为简。登记的主要目的是了解品种信息，以便于市场监管。坚持申请者对备案信息负责的原则，登记信息应以申请者提供品种相关信息（含DUS）和标准样品为主，登记受理后只需对标准样品进行快速DNA检测比对，不再增加其他审核，包括指定由第三方机构提供检测数据，避免形成“类审定”，也不能把登记和品种权保护纠缠在一起。

　　第三，搭建平台，强化服务。相关职能机构应当推动搭建平台，为企业提供非主要农作物品种抗性、经济性状测试服务，由企业自愿参加，市场化操作，解决企业自身鉴定测试能力不足问题。

　　第四，上下联动，形成合力。登记工作面广量大，且面临以前未遇到的新问题，各级职能机构配合十分关键，尤其是部、省两级要无缝对接、融为整体，才能推进登记工作有序、有效开展。

　　对侵犯知识产权的行为不能迁就

　　修订的《种子法》草案与现行《种子法》相比，已经加大了对违法行为的处罚力度，但远远不够，对侵犯知识产权和欺骗农民的行为还是有些迁就。市场经济下发生的行为问题只能靠法律的严厉惩罚去纠正，法律本身也属于市场经济的要素之一。所以，关键是动用市场的力量去惩罚违规企业和个人。以往各地公安机关和司法机构缺乏执法依据；“种业流氓”的侵权成本极为低廉，而企业维权的社会代价极为高昂，企业没有了维权积极性，这种状况不可能吸引社会资本投资种业。所以，各类企业和科研机构创新积极性越来越下降。这严重损害了我国种业的自主创新能力和健康发展。

　　现行种子法对侵权行为只有象征性的行政处罚，起罚点过低，涉及到种业的严重侵权行为没有入刑，起不到震慑作用，导致侵权成本太低，而企业维权的代价又太高。只靠行政处罚远远起不到保护知识产权和保护创新积极性的作用。

　　需要坚持施行行政处罚与基于商品经济的赔偿责任相结合的原则。现在的修订版本中只规定行政处罚，没有规定赔偿责任。要把行政处罚与赔偿责任结合起来才能起到遏制作用。而且，企业的知识产权受到侵犯，应当要求侵权一方承担刑事和经济赔偿责任，这才能震慑侵权不法行为，激励和保护创新积极性。此外，行政处罚的起点要高，使人打消侵权念头。赔偿责任包括产品研发费用（育种成本）+市场预期可获得的利益（潜在利益）。

　　保护知识产权的法律必须有可操作性。现在的症结是各地在执法过程里无法可依，没有办法提高处罚力度。所以，这次要重点修改第七十三条内容。国家关于知识产权和物权的法律没有涵盖品种权，所以侵犯植物新品种权不能入刑。建议修订的《种子法》强化第九十一条规定：“触犯刑律的，依照刑法审理”。然后，建议人大法工委在修改刑法、知识产权保护法、物权法的时候，将触犯新品种权的行为列入刑法、物权法和知识产权保护法。这样，各地司法机关可以套用现有的法律条文审理种业侵权案件。