集体土地入市动了谁的奶酪

　　集体土地入市不是新事物，改革开放以来乡镇企业的兴起，当时利用的土地都是集体土地，符合1988年《土地管理法》“兴办乡镇企业允许使用集体所有的土地”的规定。但这部法律也明确规定了“国家和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。时隔两年，国务院就颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但时至今日也没有颁布集体土地使用权转让的条例。实事求是地讲，现有法律体系基本堵住了“集体土地入市”的途径和渠道。但据刘守英的调查，像广东佛山市南海区等一些沿海发达城市，从上世纪90年代初集体土地入市的范围就不限于“兴办乡镇企业”，更多地用于兴建厂房供外资、合资和私人企业使用。

　　尽管从1988年开始集体土地入市就处于政策的“围追堵截”中，凡涉及集体土地使用权转让的官方文件，都是“禁止、严禁”等，事实上大量存在的入市活动，只能转入“地下”，起初规模不大、影响有限，当地政府也“睁一只眼闭一只眼”。但等“渐成气候”时，地方政府的态度也发生了分化，有的主张“清理、整顿”，有的却坚持把这些“法外行为纳入法律体系中”，主张通过修改法律来打通合法的渠道。现在大家讨论改革的逻辑，有“问题导向”、“理念导向”之争，也有“基层创新”、“顶层设计”之辩，但都遵循一个原则，就是由大量现实中的“法外创新行为”形成试点，慢慢地形成改革的社会共识，“红头文件”的出台则是最高层对改革的确认。集体土地入市也不例外，经过二十多年的探索，终于在2008年的十七届三中全会上，加进去了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”这句话，但是前面的“逐步”两字，还表明仍处在试点探索阶段，并没有明确的时间表。直到十八届三中全会，才去掉了“逐步”两字，明确了“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向和推进路径。2014年，又将北京大兴区等33个县区纳入“集体经营性建设用地入市”的试点地区。

　　关于集体土地入市的文献非常多，从上世纪90年代起就有周其仁、刘守英等学者开始呼唤“赋予集体土地跟国有土地平等保护的产权体系”。十七届三中全会以来，中央政府连续释放支持集体土地合法入市的信号后，引起了社会上新的一轮激烈争论。争论的焦点有两个，一个是“该不该入市”，第二个是“怎么入市”。

　　在第一个问题上，有两类截然不同的声音。一类声音宣称“集体土地入市会冲击城市土地市场，甚至削弱现有土地制度对经济增长的作用”，言之凿凿下的理论逻辑是集体土地入市，就打破了城市土地只能由政府供应的垄断，土地供应量的上升，拉低了城市地价，降低了地方政府从征地过程中获得的垄断收益，入市还通过“倒逼”征地改革，提高了征地成本，不利于当前高度依赖土地征收体系的城镇化进程推进，照上述逻辑层层推理，自然可得出“入市不利于城镇化推进，影响经济增长”的结论。另外一类声音主张“集体土地完全应该入市”，这是保障农民土地权益、增强集体资产和农民财产性收入的重要途径，更重要的是，破解了我国土地制度的二元性，让农民带着可交易、可对价的“土地资产”进城，将彻底改革现有的城镇化模式。留在农村的村民和集体经济也拥有了长期稳定的资产收益，可以说是“城乡互利”。

　　笔者完全支持第二类观点。现有城乡二元土地制度对过去十多年中国经济高速增长起到重要作用，用来解释的理论很多，但最直观地看，就是适应了中国经济起飞和高速增长阶段对投资和出口的高度依赖特征，大量的工业园区、基础设施、房地产和新城建设，跟政府垄断土地供应的机制密不可分。但这套模式的弊端越来越明显，尤其到了“新常态”阶段，长期支撑高速增长的投资和出口这两大引擎明显降速，“要地不要人”的城镇化模式，又导致产生了大量没有足够集聚能力的新城市，作为传统城镇化和增长模式重要支撑的土地制度，也到了“非改不可”的地步了。集体土地的入市，打破了“国有土地才能用于非农建设”的制度垄断，靠政府征地推进的旧有城镇化模式，当然会“左右碰壁”，从这个意义上讲，第一类观点讲的“不利于城镇化推进”也是对的，只是他们说的“城镇化模式”是传统的那一套，“不利于增长”短期看似乎有道理，但长期来看，打破土地二元制度，激活农村土地的“资本潜力”，对中国经济可持续、均衡增长有重大影响。