预防农村土地征用职务犯罪的对策

　    2 007至2009年，钦州市检察机关立案查办农村土地征用领域职务犯罪案件21件24人，其中，国土资源部门8件8人、村干部13件16人，涉案金额223.48万元。农村征地过程中的职务犯罪，侵害了国家和集体利益，阻碍了农村经济发展，引发集体上访，影响农村稳定，是一个值得重视的问题。因此，我们很有必要找出当前农村土地征用中职务犯罪的特点、原因，并积极寻求解决之道，为建设社会主义新农村营造良好的法治环境。

　　一、农村土地征用涉及职务犯罪的主要特点

　　（一）犯罪性质以贪污、挪用为主，且涉案金额大。从钦州市的情况来看，发生在土地征用领域的职务犯罪案件，罪名集中在贪污和挪用公款。立案查办的21件24人中，贪污案件20件23人，占立办该领域件数和人数的95.23%和95.85%；挪用公款案件1件1人。而且职务犯罪涉案金额日趋增大。立案查办的21件案件中，贪污5万元以上大案12件，占立办案件总数的57.14%，其中，贪污10万元以上案件10件；挪用国家征地补偿款案件1件，涉案金额20万元。

　　（二）犯罪主体主要集中在村委主任、村党支部书记、会计、出纳等“村官”，作案手段相对简单。“村官”直接参与土地征用工作，并掌管测量、土地征用补偿款管理和发放等实权。因此，在土地征用过程中，犯罪主体主要集中在“村官”。在立案查办的24人中，“村官”16人，占立查总人数的66.6%；乡镇国土资源所人员6人，占立查总人数的25%。“村官”受其自身因素和环境的影响，作案手段往往简单直接，智力因素参与较少，大多是采取收入不入账、扩大支出、虚报被征土地面积套出国家征地补偿款等方式作案。如灵山县某镇村委会党支部书记兼主任冯某、会计仇某、出纳温某等在该村委会得到土地征用补偿款20多万元后，巧立名目，以电话费、工资补助、餐费形式进行私分贪污。

　　（三）窝案、串案比较突出。由于征地补偿工作程序比较复杂，涉及补偿物的种类、性质也各有不同，需要各环节相互配合，因此，职务犯罪分子往往采取联手作案、集体合谋的方式，利用各自分管具体工作的职务之便，相互勾结侵吞国家征地补偿款。在立案查办的24人中，共同犯罪的案件就有18人，占立案总数的75%。如灵山县某村委会正副主任在协助政府征地搞郁江调水工程中，采取慌报土地权属的手段，骗取征地补偿费3万多元，检察机关于2007年3月立案查处贪污案2件2人后，顺着该线索深挖，查获了该县2个镇4个村委的村委会干部贪污案10件10人，并挖出该县国土资源管理部门工作人员贪污案3件3人。
　　（四）农村土地征用中的职务犯罪危害大，影响坏。土地是农民的生存之源，农村土地一旦被征用，农民在一定程度上就失去了赖以生存的基础。土地补偿款作为集体积累资金，应用于发展生产，增加积累集体福利、公益事业，对于农民来说可谓是“活命钱”。由征地矛盾引发的群体性上访事件已经成为一种突出的社会现象，因征地出现的村干部职务犯罪行为，严重损害了农民群众的利益，影响了社会主义新农村建设和发展，损害了党和政府在人民群众心目中的形象，严重危及农村社会和谐稳定，造成的社会影响极坏。

　　二、农村土地征用涉及职务犯罪的主要原因

　　（一）监督不力，制度不健全，给犯罪分子可乘之机。乡镇国土部门掌管征地审核、测量、核实、补偿款发放等主要工作，但这些工作却没有受到有效的监督。调查发现，有的发案单位的上级主管机关对下属部门管理不规范、制度不健全，如无征地小组成员之间的制约制度、群众监督制度、公开公示制度、复查复核制度等，存在犯罪隐患等问题。在农村土地征用过程中，怎样加强对有审批权和决策权的重要部门和人员进行监督与制约，目前还没有形成一个针对性和可操作性强的监督机制或具体措施。此外，村级财务管理漏洞多，征地补偿款缺乏有效的管理。村级财务管理没有认真执行财务制度，村务不公开，违章操作问题突出。征地补偿款发放到村委会后，上级有关部门既没有管理，也没有检查，出现村党支部书记或村主任直接保管、随意支配情况。一些村委会虽然表面上设有群众监督组织，但形同虚设，对村集体经济的分配、使用仍由村支书或村委会主任等个别人说了算，一些知情的群众或碍于人情关系不想说，或慑于村干部的权势不敢说，害怕招来报复，致使一些村官有恃无恐，为所欲为。

　　（二）基层干部整体素质较低，法律观念淡薄。目前我国农村基层干部整体素质普遍偏低，被查处的16名“村官”中，年龄大且文化程度低。许多村干部是靠着宗族势力拉票选上去的，上台后抱着干一届“捞一把”的思想，认为农村山高皇帝远没人管，贪点捞点神不知鬼不觉，面对数额可观的土地征用补偿款铤而走险。加上当前农村普法教育工作流于形式，村干部中真正学法、知法的人不多，法制观念不强。有的村干部在征用土地过程中私分了土地征用补偿款后，认为“自己只是思想境界不高用了国家的钱，还了钱就没事了。”

　　（三）刑罚处罚偏轻，惩罚力度不够。总结农村征地领域职务犯罪频发的原因，可以归纳出很多，但从司法机关的角度来考虑，“打击”不力也是原因之一。惩治是一种特殊的预防。惩治力度不大，必然起不到遏制犯罪的作用。从钦州市检察机关所立办的案件看，量刑普遍不重，2007至2009年所立办的案件中，已判决17人，其中判处缓刑12人，占判决人数的70.59%，实刑5人，占29.41%。让人感觉到法律的威严不足以极大地震慑村官的犯罪行为。
 

　　三、农村土地征用涉及职务犯罪的预防对策

　　（一）加强基层组织建设，为农村反腐败工作提供坚强的组织保证。以党支部为核心的村级组织是党的最基层组织，是党联系广大群众的桥梁和纽带，对维护农村的和谐稳定发挥着重大作用。因此，加强农村基层组织建设，提高基层人员的综合素质，增强基层党组织的凝聚力、战斗力，是遏制农村土地征用过程中村干部职务犯罪的有效保障。如选派军转干部和优秀青年干部到村委会挂职锻炼、选派党政部门优秀干部到村委会任新农村建设指导员、吸收一些回乡大学生到村里任职，充实基层，了解乡情民意，促进农村的稳定和发展，就是很好的举措。此外，要切实加强村民民主自治制度建设，保障村民民主权利，增强监督的力度。

　　（二）建立健全相关制度，减少犯罪空间。制度问题带有根本性、全局性和长期性，依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。一是健全农村基层工作制度。由县（区）级以上政府统一村干部的待遇标准，减少农村工作人员的后顾之忧，鼓励、引进高学历人才担任村干部，提高廉政意识和管理村务的水平。明确县（区）、乡镇、村三级各自管理和监督的范围、职责、程序、方法、责任，堵塞监管漏洞；二是健全土地征用制度。在目前土地政策法规不尽完善和具体的情况下，相关政府部门应尽快开展调查研究，根据具体情况，对土地价格、补偿标准、补偿程序等作出全面、详细和操作性强的规定，进一步规范土地管理制度和运作程序。制定农村征地补偿工作管理办法，用制度规范农村各种永久性征地、临时性占地等各个环节的工作，明确征地管理和监督的责任主体、监督措施、责任追究等，为农村征地补偿工作提供制度保障；三是健全村级财务管理制度。要进一步完善村级财务管理制度，严格执行财务审批，实行重大开支交村民大会讨论。建立财务公开工作责任追究制度，对故意隐瞒应当公开的内容或者用虚假数据公开的，追究相关责任人的责任。强化农村财务监管，成立专项资金管理机构，对各村补偿款设立专门账户，加强监督、检查、审计。

　　（三）深入查办和预防职务犯罪，创造廉洁从政氛围。查处农村征地领域职务犯罪是震慑犯罪的有力手段，同时也要加强犯罪预防工作，防范于未然。一是加强举报宣传，获取案件线索。针对本地区重点工程项目的开展，走群众路线，主动出击，走乡串户，深入基层，收集信息。通过审查分析地上附属物清点、丈量、复核、签订拆迁协议、补偿标准、补偿费发放等多形式多渠道拓展案源。对村民反映涉及土地征用补偿的问题要高度重视，认真分析甄别，做好初查工作；二是加大惩罚力度，形成震慑力量。农村干部侵犯农民这一“弱势群体”的利益，其主观恶性程度和造成的影响，比“国家工作人员”侵犯“国有资产”有过之而无不及。从犯罪的社会危害方面，对征地领域的职务犯罪理应重罚。要加强打击力度，一旦违法犯罪惩戒从严。对职务违法犯罪行为做到发现一起查处一起，决不姑息迁就，用刑罚的严厉性震慑人，用刑罚的必要性清醒人，从而更有效地遏止职务犯罪的发生；三是加强预防工作，坚持打防结合。打击和预防是两种不同的手段，其目的是完全一致的，必须坚持惩防并举，标本兼治。检察机关要结合查办土地征用补偿过程中的职务犯罪，深入重点工程、重点项目建设开展职务犯罪预防，对存在的职务犯罪苗头和隐患，及时提出预防建议，防止和减少土地征用补偿过程中的职务犯罪案件的发生。

　　□黄其康 钦州市人民检察院副检察长