2015年“一号文件”：剑指粮食安全和农地改革

　　2月1日，2015年中央“一号文件”全文正式公布。

　　这份名为《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》的文件，在2014年12月22、23日召开的中央农村工作会议上审议通过，并随后内部下发给各级部门和涉农单位。

　　全国人大农委委员、社科院农发所原所长张晓山向21世纪经济报道记者表示，2015年“一号文件”谈到的问题很多，从农业现代化到农村治理，几乎涉及了三农的各个领域，但其中还是可以找到一些核心关键词，这些关键词将在2015年和以后数年内优先得到解决。这些关键词包括粮食安全、农地改革、农产品价格改革等。

　　保障粮食安全

　　虽然中国已经实现了粮食的“十一连增”，但粮食安全依然是悬在政府头上的一把剑。这一问题得到前所未有的重视，在2013年中央经济工作会议上，粮食安全被作为一个重大议题加以讨论，其重要性得以彰显。

　　在2015年“一号文件”的总述中，对农业和粮食安全问题的隐忧从以下词句中得以显现：“国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，我国农业资源短缺，开发过度、污染加重，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是必须应对的一个重大挑战。”

　　国务院发展研究中心农村经济部的一位人士向21世纪经济报道记者表示，2015年一号文件主题是农业现代化和三农改革创新，而这两者的最终目的之一即是实现国家的粮食安全。粮食安全的一个重要指标是粮食产量能够实现基本自给，而这主要依靠三个手段，一是耕地不减少，为此需要严格保护耕地，二是耕地的使用率不降低，为此需要保护农民的种粮积极性，并创新农业的经营方式，让地流转到更愿意种地、更能把地种好的主体手中。三是提高单产，这就需要通过科技创新来实现。概括而言，实现粮食安全，需要在地、人、科技三方面着力。

　　该人士表示，目前政府已经开始着手进行的一项工作是加强耕地保护，该任务已经下达到有关部门，并作为一个原则和重要前提贯彻到三农工作的其他方面。

　　“一号文件”提出的“进一步完善和落实粮食省长负责制”已经单独作为一个文件下发到各地，该意见首先提出的一条即是“坚决守住耕地红线。落实最严格的耕地保护制度，确保现有耕地面积基本稳定、土壤质量不下降”。

　　而在此前，有关部门已经开始部署耕地保护的工作。

　　2015年1月5日，国土资源部、农业部在京联合召开视频会议，部署落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。国务院总理李克强、副总理张高丽、副总理汪洋就工作部署作出重要批示。会议指出，要对借发展农业设施为名违法违规用地的行为进行严肃查处，重点问责，确保“不得改变土地用途，禁止擅自用于其他非农建设；不得超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；不得改变农业设施性质，禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。

　　早在2014年11月初，国土资源部、农业部就联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求北京等14个城市周边永久基本农田划定工作将先行展开，全国永久基本农田划定和成果完善工作将于2016年底前全面完成。

　　分类实施农地改革

　　耕地保护的原则也延伸到了农地改革之中。

　　在2015年“一号文件”中，继续重申了“确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提”，在此基础上，“审慎稳妥推进农村土地制度改革”。

　　“一号文件”称，要分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。制定缩小征地范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。加强对试点工作的指导监督，切实做到封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果。

　　中央财经领导小组办公室副主任韩俊近日在“第六届中国经济前瞻论坛”上表示，有关部门按照改革的计划部署，现在正在制定与土地制度改革有关的政策性文件：一个是关于农村土地承包经营权、确权登记颁证的全国性指导意见，一个是关于农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的政策性指导文件，还有一个是关于落实土地承包关系长久不变的政策性指导文件。韩俊称这三个指导文件预计在2015年正式出台。

　　社科院农发所研究员李国祥表示，今年农产品价格改革的形势出现前所未有的严峻局面，主要是因为国际油价和大宗物质的价格出现大幅度缩水，这导致国内外农产品价格倒挂现象更加严重，中国政府通过价格补贴维持国内农产品价格的措施将面临更大的财政负担。

　　对此，2015年“一号文件”提出，要总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。完善国家粮食储备吞吐调节机制，加强储备粮监管。落实新增地方粮食储备规模计划，建立重要商品商贸企业代储制度，完善制糖企业代储制度。

　　李国祥称，一号文件特别提出糖的代储制度，这有可能表明糖作为下一个农产品价格改革的品类进入了决策层的议事日程之中。