农村土地改革有待整体设计 三项基本建议

　　农村土地制度改革面临三个最重要的方面，集体经营性建设用地入市、宅基地有偿退出，以及缩小土地征收范围。从目前情况看，制度设计有碎片化的倾向，三者应该整体设计，融为一体。

　　土地制度改革是一个整体

　　改革实际上涉及三大类土地，一是集体经营性建设用地，主要表现为存量的工商用地；二是宅基地，主要表现为农村居民住宅用地，在城镇近郊区也包括了一定数量的小产权房用地；三是拟被征收的国有建设用地。目前，上述三类土地通过两个不同渠道构成建设用地的来源，其中，征收的国有建设用地主要用于满足城镇内部的生产生活用地需求，集体经营性建设用地和宅基地主要用于满足城镇之外的工商生产及居住用地需求。

　　虽然两个渠道、两个市场在制度上处于完全割裂状态，也就是我们所说的“二元结构”，但是现实当中，三类土地的使用其实早已相互渗透，密切相关。比如，随着范围的扩大，城镇的基础设施、公共设施建设早就一体化，城中村、村中城也比比皆是。城市周边国有建设用地和集体建设用地可谓犬牙交错，城外居住城里上班，或者城里居住城外上班的现象也是常态。大多数在城市工作生活的农村居民老家仍然有住宅，不少企业投资到集体经营性建设用地，甚至还有一些城镇公共设施使用集体建设用地的情况等。最为显着的是，虽然严格禁止，但是还是有不少人购买或者租住在小产权房中。

　　总之，随着生产生活的融合，城乡土地的使用及利益关系早已一体化。根据十八大精神，建设全国统一的建设用地市场，并实行同权同价，切实需要一个具有包容性的整体的土地制度体系作为支撑。

　　从未来发展的需求看，虽然中央对经济增长速度的预期不会像以往那样高，但中国经济的基础体量已经很大，即使保持现有增长速度，经济总增量仍然会不断增大，这也预示着对资源的需求仍然会很大，其中对建设用地的需求是大的一块。另一方面，我们有一个需要面对的重要问题，未来十年，由于户籍制度的改革，以及无务农经历的和成长在打工环境中的新一代农村居民会大幅度增加，预计将是农村居民进入城镇的高峰期，城镇建设用地需求的压力可想而知。

　　而事实上，目前我们的建设用地供给已经陷入到了一个制度所致的低效瓶颈区域，在未来，国有土地征收范围不断缩小，宅基地完全禁止流转，建设用地供应的缺口将会越来越大，需求压力也会越来越强，迫切需要一个宽容、瞄准未来发展趋势、有效的土地制度的有力支持，碎片化的改革及政策已经无法承担这一任务。

　　在这样的前提下，如果进行土地制度改革，要切忌碎片化，应该整体推进，也只有这样才能实现城乡土地市场一体化建设的目标。如果对农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地有偿退出，以及缩小土地征收范围三项内容各建机制，分头而治，可能会给未来积累更多的麻烦。

　　三项基本建议

　　新的改革方案尚未公布，具体的内容不得而知。笔者仅就土地改革整体设计提几点个人建议。最为基本的，笔者认为有三项。

　　一、将农村集体经营性建设用地入市、缩小土地征收范围、农村宅基地有偿退出三项改革内容纳入到一个制度体系内整体关联，并以建设用地整体配置渠道和平台为导向，建立整体制度框架。

　　这具体包括两个方面：一是将征收范围缩小与经营性用地入市关联，把征地范围缩小减掉的建设用地供应能力与经营性用地入市范畴整体考虑，主要目的是确保征地范围缩小后城镇建设用地供应能力能够至少保持现在的水平。二是将宅基地入市改革与经营性建设用地入市关联，城镇规划范围内的闲置宅基地，纳入到经营性建设用地逐步参与流转；规划范围外的空闲宅基地，根据自愿原则，一部分可以有偿转让，一部分通过给予复垦补偿及奖励金鼓励复垦为农田。

　　这样考虑最主要的原因是，首先是为建设用地供应整合建立新的渠道和保障，也只有在这个新的平台下才谈得上市场一体化；其次，我们反向看一下，如果没有新的建设用地来源，即使范围缩小了但还会出现反弹，征收范围又会扩大，改革会前功尽弃。

　　当然上面的设想也只是制度的一个基础，或者说只是一个前提条件，并不是要一下子放开，而是通过一些措施加以控制逐步扩大改革程度，具体内容将在下面论及。

　　二、以未来使用性质为依据确定经营性建设用地内涵，将现有经营性集体建设用地、因缩小征收范围新增的集体建设用地、闲置宅基地三类土地融合为一体，在此基础上做好规划，在不侵占耕地红线的基础上，明确经营性建设用地的具体范围，保障建设用地的有效来源。

　　具体的做法是：一是在制度层面，明确根据未来土地使用性质确定经营型建设用地的内涵，即在统一规划的前提下，规划范围内的拟征收建设用地、因征收范围缩小纳入的需要新增建设用地、目前定义的经营性建设用地，和已经或将要空闲出来可以纳入建设用地的宅基地，除了用于基础设施和公共设施建设的，以及村集体预留的土地之外，其他的都纳入经营性建设用地范畴。二是经营性建设用地的具体范围必须通过规划事先划定并落实在图上，而不是通过制度进行简单的定性规定。

　　这样做有三方面的原因：一是现在的规定范围太窄，有关研究报告不到集体建设用地的10%，大多数集体建设用地没有被包括进来，起不到改革的作用；二是如果通过制度去规定，只能是原则性的定性界定，范围模糊，无法像规划一样落实到图上，会留下很多政策漏洞，导致大量寻租的方式，想办法将农地或者其他土地转变为经营性建设用地进入市场牟取利益的现象；三是如果按照现在的定义，经营性建设用地将很快被流转完，不可能成为持续的市场，这一政策可能会在2年-3年失去作用。

　　三、建立农村集体经营性建设用地流转的保护性制度，在此基础上将集体所有权与使用权分开，集体所有权保留在集体，土地使用权准许流转，为实现与国有土地“同权同价”打下基础。

　　保护性制度主要包括：一是设置使用权流转，确保原集体在土地流转后依然拥有所有权；二是设置最高流转年期，年期届满后，如果发生转让，原集体有强制回收权；三是设置原集体优先购买权，在有效期内受让人转让时，原集体如果有意愿可以优先以市场价将土地购买回来；四是设置强制回收权，因为集体公共利益需要，可以由原集体出资在政府的主持下以低于市场价格水平强制购回土地使用权；五是设置国家接管制度，如果集体组织正常消失，可以实行国家代管或采取国家征收的方式，使土地成为公共资产；六是设置救助制度，如果因为土地流转后集体出现居住等基本需求困难，由政府购买土地解决相应困难；七是设置一次性最多流转面积，流转面积最高限制可以根据市场的成熟度逐步放开。

　　农村土地制度改革面临三个最重要的方面，集体经营性建设用地入市、宅基地有偿退出，以及缩小土地征收范围。从目前情况看，制度设计有碎片化的倾向，三者应该整体设计，融为一体。

　　这样做的主要原因：一是可以确保集体土地所有权性质不发生改变，一般的情况下，保证集体土地流转后，原集体组织能够依法合理干预；二是依照“同权同价”的原则，集体土地有权利也应当通过使用权进入市场的方式实现产权转移；三是这些设置内容目前并没有法律上的障碍，一些障碍主要来源于制度层面，这正是我们要改变的地方。