今年农村土地制度改革的进展将有限

　　十八届三中全会后，各界对土改期望颇高，但土改却并未呈现加速势头，缺乏共识、顾虑重重使得土地改革呈现出谨慎和保守的态势。国务院发展研究中心副主任刘世锦曾经指出：“土改可以说是现在争议比较大、共识比较小的一个领域。”

　　中央对土改不可谓不重视。2014年9月，国家主席习近平主持召开深改小组第五次会议，部署推动农村土地改革。2014年12月2日，习近平主席主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这表明过去久未推进、被视为“硬骨头”的农村土地改革，将是今后的一个改革重点。但实际改革进程的滞后可能让外界的期待落空。

　　中共中央办公厅和国务院办公厅日前联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。在农村集体经营性建设用地入市改革方面，要探索完善用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度等。在农村宅基地制度改革方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。这意味着在集体经营性建设用地、宅基地等关键领域，土改试点工作又迈进了一步。

　　不过，从有关部门的表态来看，土改的推进不会很快，仍是力求稳妥。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。试点工作在2017年底完成。也就是说，还有近三年时间，不急于铺开。

　　在此之前，农业部部长韩长赋2014年12月23日表示，2015年将积极稳妥推进农村土地制度改革，将配合全国人大常委会抓紧修订土地承包法，赋予农民土地经营权抵押、担保权能，允许农民以经营权入股发展农业产业化经营。用5年左右时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。确权登记颁证是土地流转的基础，这一基础性工作就要花费5年时间，也意味着土地承包经营权的流转不可能在短期内取得重大进展。

　　2014年的土改成果仍局限于确权登记颁证等基础领域。虽然不少地方都在试验土改的可行模式，但距离形成全国普适的成熟模式为时尚早。土地承包经营权的流转试验较多，农村宅基地和集体建设用地的流转是农村土地制度改革中最艰难的部分，政策操作的难度很大，动作缓慢。在立法、修法领域，除了《不动产登记暂行条例》外，动静不大。而在小产权房的合法化问题上，政府的口风也没有松动的迹象。

　　展望2015年，有望取得一定进展的领域仍是土地承包经营权确权登记试点的进一步推开，以及各地关于土地承包经营权流转的试点。而农村宅基地和集体建设用地的流转比较敏感，缺乏共识，可能不会快速推进，而是在试点的基础上逐步尝试、创新，力求积极稳妥。因此对2015年农村土地制度改革的进展不宜期望过高。

　　中央在土改问题上的谨慎态度有其客观原因。在我们研究团队看来，土改是全面深化改革的重要一环，是改革进入攻坚期后不可回避的任务，也是解决三农问题的重要手段。改革的滞后将产生负面效应，比如影响新型城镇化的推进。随着户籍制度取消和城乡社保统一，城镇化在“城市端”的阻力越来越小。但在“农村端”，由于农村土地制度改革的滞后，农民的土地资产难以妥善处置、变现，无法为农民进城提供有力的支持。城乡一体化发展可能被土地制度改革拖后腿。当下支离破碎的农村土地产权制度在弱化农民权利保护的同时，也降低了农村财产性收入的来源和数量，不仅增加了农村社会经济发展的成本，也使农村社会经济发展的机遇逐步丧失。2015年是全面深化改革的关键之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。如果本届政府能够完成土改这一历史性改革，足以彪炳史册。

　　总之，尽管政府对土地改革非常重视，土改的概念很热，但在具体操作层面，2015年农村土改仍将以试点、稳妥为主基调，改革的成果可能低于很多人的预期。