我国农村宅基地权利流转制度之变迁述评

　　建国以来，我国农村土地制度经历了几番变换反复，每一次改变，都与其时的历史背景有着深刻的关系。农村宅基地权利的流转，作为农村土地制度的一部分，也经历了沧海桑田的历史变迁。对这一历史变迁加以考察，有利于我国就当前农村宅基地权利流转制度的取舍从问题盘清家底，总结规律，从而富有成效地找到一种切合实际的解决方案。本文拟将我国农村宅基地权利流转制度的历史变迁划分为不同的历史时期，从而梳理其发展脉络及其背后的规律性。

　　土地改革时期

　　基于土地问题的根本性，建国伊始，我国便颁布了专门的《土地改革法》，农村宅基地也在该法的调整对象范围之内。该法第1条明文规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，确立了基本的土地所有制为农民私人所有制。这种农民私人所有制的现实贯彻，是通过“劫富济贫”的方式实现的，即其第2条规定的“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”以及第10条规定的“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份”所体现。该法实施以后，全国针对尚未进行土地改革的新解放区分批进行土地改革，到1952年底，土地改革基本完成，在我国存在了两千多年的封建剥削土地制度被彻底废除，农民成为了土地的主人。换言之，“土地改革的基本内容，就是没收地主阶级的土地，分配给无地或少地的农民。这样，当作一个阶级来说，就在社会上废除了地主这一阶级，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。这样一种改革，诚然是中国历史上几千年来一次最大最彻底的改革。”不过，值得我们注意的是，在土地改革时期，我们消灭的只是封建剥削土地制度，而不是土地私有制。实际上，《土地改革法》第30条曾明确规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”因为土地改革的核心结果是将土地所有权分配给农民个人而非国家或者集体，而农民的个人所有权也属于私权，这一改革体现的是土地私有制，因此被后世归结为民主主义革命的续集。在这一土地私有制的大背景下，农村宅基地也不例外。“作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。当时的法律允许土地买卖、租赁和出典，但是，那时农民生活艰苦，宅基地对其是重大的财产，少有出卖、出租宅基地的行为发生。”（姜蓉，2013）可见，与土地私有制相适应，在立法层面上土地改革时期针对农民个人的宅基地所有权采取的是流转自由制度。

　　社会主义改造时期

　　1953年12月，毛泽东指出：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”基于这一思想的指导，1954年宪法序言确认：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”这一时期史称社会主义改造时期。不过，与土地改革时期类似，我们也不应当将这一时期误解为全面实现公有制。实际上，1954年宪法仍然明确承认了私人的土地所有权。该法第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第8条也规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”第12条规定：“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”在当时，宅基地主要被作为一种生活资料，但也没有排除其作为生产资料的可能性，既然国家明文规定保护农民土地所有权和各种生活资料的所有权，可以肯定农村宅基地仍然由农民享有所有权，立法也没有对宅基地权利的流转作出任何禁止性规定，应当理解为允许其自由流转。

　　高级农业生产合作社时期

　　建国以后，在一些较早进行土地改革和互助合作运动开展比较广泛的华北、东北地区，在初级农业合作社的基础上逐步建立起少量高级农业生产合作社。1955年发展到500个，参加农户为4万户。1956年底，我国基本完成社会主义改造，高级农业生产合作社猛增到54万个，参加农户11945万户，占全国农户总数的96%以上。高级农业生产合作社的普遍建立，标志着我国土地所有制的一次根本转变，因为在这种体制之下，农民私有的土地无偿转归集体所有。但是，对于某些宅基地，立法者有例外规定，具体表现在1956年一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》。该示范章程第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”由此可见，对于宅基地，当时实行的是旧地旧办法，新地新办法，即只有新申请的宅基地，所有权才属于合作社，既有的宅基地，仍归农民私有，对其流转也自然未作限制。