确权确股不确地的范围和限度

　　自从2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”以来，除2011年专注水利建设的一号文件外，其他一号文件都对农村土地确权提出了要求。其实第一轮家庭承包和第二轮家庭承包都是确权的过程，2008年《决定》之后提出的确权应该更进了一步，一方面是针对以往两次承包期限的扩张，以求解决《决定》中提出“长久不变”如何具体到位的问题，更主要的是城市土地价值提升，不断催生农村土地价值，农民土地权利意识也随之大涨，特别是城乡要素再配置急需以更为明晰的产权为基础。要让市场在资源配置中起决定性作用，就必须补上确权这一课。同时新一轮的农地确权也旨在解决第一轮和第二轮承包中，相关权利关系不完全到位导致的农村内部遗留下来的系列纠纷。

　　五年多的时间过去了，确权的政策要求还是没有完全落地，足见农地确权不是一朝一夕的事情。为了不让确权要求只停留在政策文本上，2013年一号文件定出了具体的时间表，要求“用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2014年一号文件针对农村确权可能遇到的具体问题，提出了“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”。但是这种表述容易让人误读，也容易导致偏差。其中“确权确股不确地”是需要特别明确的问题，很值得研究。

　　一般明晰的土地产权要体现具体人与具体地块的对应关系，严格来说，农村土地确权必须确地。2014年一号所说的“确权确地”与“确权确股不确地”两种方法应该分别适用不同范围，而不是任何一种土地权利关系的情形均可在两种方法中随意选择。第二轮承包已经明确到户的土地应当在重新完善的基础上确权确地到户，对于不容易确地到户的情况，则应当以确股的方式确权到户，即是将游离于“公共领域”或集体经济组织中的土地财产权利归结到具体农户和个人，以便形成集体组织真实的经济约束关系。应该说这种意义的“确权确股不确地”体现了本轮农地确权的一大进步。在不同范围分别适用“确权确地”与“确权确股不确地”，可以形成完备的土地确权方式组合，可以让农民在确权上吃上定心丸，也有利于促进顺畅的土地流转。

　　但现实中，一些地方在实际操作中扩大了“确权确股不确地”的适用范围。比如因为第一二轮承包工作很多方面没做细，有些地方怕确权麻烦，直接以所谓成员人数为依据计算土地分配份额，以“确权确股不确地”的方式完成此次确权任务。另外也有因为前一轮土地承包的不完善，农村土地承包关系存在很多纠纷，一些地方不主动去处理纠纷，也用所谓“确权确股不确地”的方式应付了之，这些作法都与此轮农地确权目的相背，结果无异于捏着鼻子哄眼睛。如果应该确地的确权不能做到位，那么农地确权的政策就真的难以落地了。

　　即将推进的农村集体资产产权改革试点工作要求，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。为了保障农民集体经济组织成员权利，对各类资产进行分类或综合性股权化改革是解决成员权利问题的根本办法。与农村集体资产产权改革相关的土地部分是“确权确股不确地”的重要内容。

　　具体而言，“确权确股不确地”的范围还应该严格限定在以下几个主要方面：一是村庄内公益用地，按照原初依人确地的份额比例，或现存各农户承包面积的份额确定股份。如公共道路、公共池塘和公共稻场等用地，以便这部分土地以后整体性“易主易途”，其交易的价值可以相对公平地分配到位。二是村庄集体建设性用地，也要以类似的办法确定相应的份额，将土地的股权或相应价值折算到户，至于以纯粹性土地入股的方式确权到户的，则涉及股权与专有资产捆绑的清算抵偿问题，当然农户也可选择将折股确权的土地以债权的形式投入到集体经营的组织中去。三是土地流转后土地集中，并且导致地形变更的情况。这涉及承包权与经营权的分离，原承包权对应的土地权益可以在集中后的土地中按份额登记，但是对集中后大面积经营权土地，仍然要附加反映原各农户承包权的“四至”组合关系图。四是前期未折股到户的集体建设用地复垦后规模经营的，也应按相关办法确权到户。五是村庄集体留存的耕地、水面和低坡地，也以确股的方式按历史土地归属确权到户。六是已经确权确地的土地直接以入股方式流转的，存在承包权与经营权及其他相关权利的分离，原承包权就会转变为流转经营权后大面积耕地范围内的股权形式（实际操作中也存在支付固定分红的优先股权形式），这也是通过土地交易进行后续分权式确权的内容，也即“确权确地”后转为“确权确股不确地”的特殊形式。

　　其实任何土地的价值都与土地的区位和土地自然属性相关联，因此从价值权利确定的角度看，如果任何整体不可分割性土地的权益要充分确定到位，最终需要确定土地区位边界，即是这类土地的整体性确权最终要确地，当然由成员共享的集中土地，其价值已经同质化，各成员享有的土地权利只需按其份额确股到位，从经济权利的整体与个体关系中，可看到整体性“确权确地”与内部同质化“确权确股不确地”的一种对应关系。

　　改革成败于细节，一些细微动向对改革都有比较大的影响。这次农地确权所指的“确权确股不确地”应该是一个在有限范围内的严格要求，即是在此条规定的适用范围内要严格执行到位，范围之外不能用此方法。其他扩大化的作法都会使确权走向反面，让确权大打折扣。