农村综合改革的“蕉岭探索”

　　农业发展比较缓慢、农民增收比较困难、农村矛盾比较突出……这是广东一些农村地区面临的共性问题，这些问题出现的根源在于基层社会治理、机制建设难以适应新形势下的社会转型、经济转轨。

　　同样面临这些问题的梅州市蕉岭县，为此进行了一系列探索：基层治理与改革同步推进，一方面通过推动完成农村土地确权，打开农村综合改革的突破 口；另一方面，在基层治理创新方面下工夫，构建“一核三元、四权同步、多层共治”的治理体系，激发农村的内生力量，让农民成为治理主体，化解社会矛盾，为 改革发展营造稳定的社会环境。

　　农村综合改革的“蕉岭探索”得到专家学者的广泛关注。上周末，在蕉岭召开的第十届中国农村发展论坛上，来自全国各地的专家学者、政府官员对蕉岭农村综合改革和治理的创新进行深入论证。

　　南方日报记者 张学斌 汤凯锋

　　柯鸿海 唐林珍

　　南方农村报记者 胡新科

　　发自梅州蕉岭

　　通讯员 涂永平 黄麟胜

　　一年时间基本完成土地确权

　　农村综合改革最难的就是土地确权。蕉岭用一年时间交出答卷：全县97个村、10.78万亩土地已完成登记颁证工作，颁证率达98.0%以上

　　党的十八届三中全会确立了农村综合改革的方向。作为国务院确定的农村综合改革示范点，一年前，蕉岭着手通过农村土地确权工作，为农村综合改革探路。

　　推进农村综合改革，最难也最为关键的就是土地确权。此前，南方日报记者在不少土地确权示范点采访时了解到，有些地区抱怨确权颁证的成本过高，有些地区难以调动群众积极性，有些地区因土地使用权纠纷导致进展缓慢，而有些地区则苦恼大量村民外出找不到人……

　　蕉岭也遇到了类似的困局。然而，时隔一年之后，蕉岭交出答卷：全县97个村、10.78万亩土地已完成登记颁证工作，颁证率达98.0%以上，基本完成土地确权工作。

　　“如何做到的？”不少与会者提出。三圳镇招福村的做法，或许解答了大家的疑惑。招福村有22个村小组，722户共2685人，作为该镇最大的行 政村，招福村曾被视为最难啃的“硬骨头”。“如果该村确权工作做得好，其他的难题自然迎刃而解。”蕉岭县委常委、纪委书记卢尧生告诉记者，蕉岭将招福村作 为首个试点村。

　　公开透明才能取得村民支持。镇、村干部带着村小组长、经济合作社社长、村民、承包者一起去现场测量，得出确权结果再公示。群众提意见要马上核实，确认没差错没意见，再确权颁证。“包括思想动员、确权、登记、颁证工作全部完成，掐指一算，刚好3个月”。

　　啃下硬骨头，带动一大片。2013年7月，蕉岭正式启动土地确权，截至今年11月底，蕉岭全县11万亩水田的土地承包经营权确权登记颁证工作已基本完成。

　　“完成土地确权只是第一步，最重要的是让老百姓通过确权获得实实在在的利益。”卢尧生说，为此，蕉岭同步推进其他改革，搭建全县土地交易平台，让确权的土地在阳光透明的平台中流转，产生最大的经济效益。

　　广福镇石峰村村民罗文伟深有体会。他家有4亩多地，确权之前，土地一年能收租1000元左右。确权后，他通过土地交易中心把地租给农业公司，年 租金涨到4000多元。他还成了公司员工，农忙时的月劳工收入约2500元。农闲时他还可以打零工。“现在全家一年毛收入六七万元，比去年涨了1/5”。

　　引入村民协商议事治理乡村

　　目前，蕉岭县8镇共成立村民理事会868个，调动乡贤能人参与村务讨论与治理，打破了以户籍为参与议事的唯一标准

　　在三圳镇走访时，多个村都提到相同的治理结构：村协商议事会、村民委员会、村务监督委员会。这正是蕉岭推进的“一核三元、四权同步、多层共治”中的“三元”。

　　“一核”即村党组织的领导，指村党组织领导村内群众组织，讨论村里的发展规划，管理监督党员、村组干部，收集民情民意。

　　“多层治理”是在自然村建立村民理事会（村民小组），调动乡贤能人参与社会治理，发挥村庄治理职能。

　　村民理事会、村民小组与广大农户参与，村民的决策权、管理权、监督权与选举权四个权利同步发展，此为“四权同步”。

　　在三圳镇芳心村，拥有数十间房屋的祖房粉刷一新，门前是宽阔的平地、清净的鱼塘，犹如乡村公园。“这些都是大家出钱建的噢！”68岁的徐伯用带着浓重客家口音的普通话告诉记者，村里这几年有了路灯，也建了长寿公园，全部都是村民牵头自筹。

　　据统计，芳心村村民理事会牵头共筹得146万元捐款，为村里做了36件民生实事。

　　目前，蕉岭县8镇共成立村民理事会868个。

　　广东省委农办主任陈祖煌认为，这种村民理事会是对村民自治的补充和完善。

　　华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授认为，蕉岭的农村治理探索，是基于农村内生需要和内生动力的乡村治理改革。“以往乡村事务主要通过自上 而下的行政力量完成，村民参与不够。”而将村民协商议事引入到乡村治理中，利益相关者参与，打破了以户籍为参与议事的唯一标准。

　　中央党校经济学部首席专家徐祥临教授高度评价“四权同步”：“什么事都要让老百姓知道，老百姓该出力就出力，有钱的多捐点，没钱的跟着干。让老百姓参与，老百姓就有了积极性。”

　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，将行政、决策、执行和监督分开，村民共同参与，形成多元共治的模式，“真正让农民成为治理主体”。

　　解决贷款难题促进农业转型

　　蕉岭根据承包者与村民签订的合同期限，通过农村产权交易服务中心，给承包者颁发产权流转交易鉴定书，以农村土地经营权抵押进行贷款

　　南方日报记者在走访中发现，蕉岭农村综合改革多多少少也碰到过困难，这些矛盾之所以能顺利解决，与同步推进的农村治理创新有很大关系。

　　“过去政府为老百姓做事，想了很多办法、做了不少实事，但有些地区的群众满意度不高。原因在于很多事是政府想做的，群众往往持观望态度。”广东省政府发展研究中心主任汪一洋认为，要敢于向社会放权、向基层放权，激活社会组织活力。

　　“广东的社会矛盾，35%涉农，涉农矛盾中超过50%来自土地，基层社会治理所面临的矛盾，迫切需要坚持不懈推进改革。”陈祖煌认为，很多基层 干部认为土地确权会引发社会矛盾，但蕉岭和阳山的探索证明并非如此。“他们（蕉岭和阳山）有个明显的特点，就是基层治理创新做得比较好”。

　　蕉岭县县长陈伟明坦言，蕉岭改革顺利推进的背后，离不开同步推进的基层治理创新。基层治理为改革提供了稳定的环境，改革又激发了发展的动力。

　　就在去年，记者在蕉岭走访时发现，尽管不少农民已开展土地流转，但由于缺乏启动资金，农村金融贷款又受到抵押的制约，不少农场主愁眉苦脸。

　　为此，在土地确权和流转顺利推进的基础上，蕉岭着力解决农村贷款难题。卢尧生表示，蕉岭根据承包者与村民签订的合同期限，通过农村产权交易服务中心，给承包者颁发产权流转交易鉴定书，以农村土地经营权抵押进行贷款，成功实现总额共30万元农业经营主体抵押融资。

　　这极大地促进了农业转型。产权交易中心成立运作以来，促成68笔包括龙头企业、家庭农场、林权受让等交易鉴证及农村金融信贷服务，涉及土地面积1.1万多亩。

　　蕉岭的县域经济也获得了发展动力。今年上半年，蕉岭县实现生产总值28.1亿元、比增9.3%，规模以上工业增加值4.5亿元、比增21.3%，公共财政预算收入1.9亿元、比增23.8%，固定资产投资11亿元、比增39.8%。

　　“蕉岭的农村综合改革虽然取得初步成效，依然有很大的潜力。”蕉岭县委书记温向芳表示，蕉岭将通过扎实推进农村综合改革，发展生态农业和长寿产业，释放更多生产动力。