城市化过程中的社会治理问题

　　城市化是一个非常复杂的经济社会发展过程，伴随着经济形态和社会结构的深刻变化。我国从改革开放以后，进入快速的城市化、工业化转型时期。经过三十多年的发展，城市化率已经从改革开放初期的17．92％，增长到2013年的53．73％。如果从单纯的城市化率看，年均提高约一个百分点，发展的速度可以说很快，成就也很突出。但如果从城市化的具体内容看，城市化的发展是很不平衡的。如在经济结构、产业形态、人口集聚等方面，城市化的发展速度很快；但是从公共服务、社会保障、治理能力等方面看，城市化的水平相对比较滞后。所以有一种观点认为，如果把在城市常住的约2亿农民工去掉，中国的真实城市化率只有35％左右。总体而言，不论从什么角度、用什么方式衡量，中国已经有超过一半的人口在城市工作和生活，这已经是不争的事实。庞大的人口进入中国的城市化、工业化进程，引起社会关系和社会结构的深刻变化，并伴随着治理理念和治理机制的深刻转型。简单而言，包括以下几个方面：

　　一是城市化过程中的社会治理，要适应社会关系和社会结构的深刻变化。城市化和工业化的过程，也是社会关系和社会结构深刻调整的过程。传统的农业社会，社会关系和社会结构比较稳定，属于熟人文明，或者说是礼俗社会，相应的治理机制，也是基于熟人文明的特点和规律，人治的成分较多，如重视道德的教化和约束，乡绅精英在社会治理中有很大的地位和作用。但是在城市化和工业化时期，社会关系和社会结构发生深刻变化，文明体系转变为陌生人文明，或者说是法理社会。社会治理更多需要依靠制度和规则，即法治成为社会治理的基础和核心。

　　二是需要建立与城市化相适应的公共服务和社会保障体系。城市化和工业化的快速发展，对公共服务和社会保障提出两个方面的巨大需求。一是大量的人口和产业向城市集聚，需要相应的公共服务体系作为支撑。如医疗、教育、交通、环境等方面，需要建立相应的公共服务体系，避免人口集聚可能造成的资源短缺、交通拥挤等情况。二是因为社会关系和社会结构变化对公共服务和社会保障提出新的需求。如在传统社会，家庭是社会的重要载体，承担了许多社会功能。但是，在城市化和工业化时期，家庭结构发生深刻变化，出现家庭小型化和少子化的趋势，很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题，都逐步显化为社会问题，并对社会治理产生压力和风险。如独居老人的照看护理，会成为社会面临的普遍难题，如果出现典型性事件，会对政府形象形成严重的负面冲击。因此，城市化和工业化过程中，社会结构和分工体系也会发生深刻变化，家庭、宗族等社会结构会弱化或消失，许多从家庭或宗族分离出来的功能，需要由政府或社会来承担，从而对公共服务和社会保障产生新的需求。

　　三是要激发社会组织的活力，发挥社会组织在社会治理方面的功能和作用。在我国的城市化、工业化过程中，社会的组织方式发生了深刻变化，并对社会治理形成重要挑战。城市化过程，同时也是经济社会制度深刻转型的过程。在计划经济时期，城市实行的是单位制，以单位为主要的载体，对社会进行管理。随着市场经济体制改革的逐步深入，传统的单位制已经趋于解体。相应的，以单位制为基础的社会治理体系也基本解体。这部分社会治理的职能，需要由政府、市场、社会来分解承担，其中很大一部分需要依靠社会力量来承担。但是，我国的社会组织发展相对比较滞后，导致大量的社会成员在脱离单位以后，成为分散化、原子化的社会个体。社会治理需要面对大量的分散化的社会个体，管理难度和管理成本很高。因此，十八届三中全会通过的全面深化改革的决定提出，要激发社会组织活力，发挥社会组织的作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。通过实施政社分开，推进社会自治，解决城市化进程中的社会治理问题。

　　另外，农村社会的治理问题，虽然不属于城市社会治理的范畴，但是和城市化、工业化密切相关，也需要高度重视。特别是在城市化、工业化快速推进时期，大量的年轻人口进入城市，导致农村的人口结构出现严重问题，老龄化、空心化严重，农村缺乏年轻人才，导致基层治理机制不顺畅，政府治理能力也较弱，农村基层社会的稳定和发展都面临许多困难和压力。因此，农村社会的治理问题，也要纳入城市化的综合考虑范畴，要以新型城镇化为引领，促进城乡一体化发展。

　　总之，城市化是一个复杂的社会发展过程，需要统筹考虑和系统安排。2014年初，国家颁布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，提出了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的发展理念，对新型城镇化和城乡一体化的发展提出了宏观性、战略性、基础性的规划部署。特别是“以人为本”的理念，对于指导和完善城市化过程中的社会治理，具有重要的意义。新型城镇化和城乡一体化，将更加注重城市化的平衡发展和综合改善。城市化的核心是人，而且是人的全面发展和进步，既包括经济水平、物质条件等方面的改善，也包括生活质量、公平保障、发展机会、幸福感受等方面的全面提升。