推进土地流转与规模经营需关注四问题

　　当前中国农业正处于加速转型的关键期，传统农业能否顺利实现向现代农业的历史性跨越，从根本上看取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进。在中央进一步明确深化农村改革和加快土地流转的宏观政策目标之下，随着地方政府和相关部门的大力推进，可以预期，农村土地流转和适度规模经营必将迎来全面加速发展的新时期，与之相伴随必然是农地利用效率和现代农业水平在原有基础上显着提升的过程。但是，由于存在一系列复杂的制约因素，在这一进程中有四个方面的重要问题需要高度关注。

　　一、高度关注农民的利益保护

　　土地问题涉及亿万农民切身利益，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。因此，一方面，不能用简单化的行政干预手段来推进土地流转和适度规模经营，从根本上看，土地流转是路径而不是目的，不能为流转而流转。对通过少数服从多数、定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等行政方式推进土地流转的问题必须要引起高度重视，推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模制造无地农民群体的农民被动挤出过程。另一方面，推进土地流转和适度规模经营也不能简单采取“低位固化”的模式，大量调查显示，虽然土地流转形式多样，但是“长期出租、固定租金、每年支付”仍然是当前土地流转的主导模式，多数采取的按实物当年价格计算租金的方式虽然基本保证了土地流转收益的安全性，但农民仍然难以充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益，因此，应当更加重视保护农民的主体地位，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营的新探索，给予更多关注和支持，更稳定持久地保障农民的土地收益权。

　　二、高度关注培育带动力强的新型经营主体

　　当前，小农户经营的不适应性愈加暴露，改变农业经营方式的需求进一步加强，而同时基于利益驱动的城市工商资本大举进入农业，所形成的公司农业模式以更快的速度扩张。然而国际经验证明，任何一个国家和地区，农业的稳定性发展以公司农业为支撑是困难的和不可靠的，农业的稳定发展必须建立在以农业为终生职业，以乡村社会网络为基本生存空间的农民群体的基础之上。我国现代农业的未来发展，既不应该也不可能以农民的衰落乃至终结为代价，又不可能简单的排斥农业企业的进入，必然是一种混合型经营的发展态势，农户经营与农业企业不应当是简单的竞争性对立关系。

　　在推进土地流转和适度规模经营过程中，一方面要发挥农业企业在资源整合、技术吸纳、市场拓展、质量控制等比较优势，支持农业企业在与之适应的领域适度发展，在此过程中应重视依据不同区域的自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止农业企业主导的求大求多的单一规模偏好倾向的不合理发展。另一方面更要关注提高土地流转和适度规模经营在更大范围农村区域的覆盖性。在农业企业进入区域有限和带动力不足的现实条件下，专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地的规模虽然相对较小，但其与农民的利益关系更稳定和密切的比较优势十分明显，当前尤其需要对通过专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地给予更直接的政策支持，主要依托这类本土化特征明显和实际带动力更强的新型经营主体的加速发展，在更广泛的农村区域提升农业规模化经营水平。

　　三、高度关注支持政策的适应性调整

　　土地流转和适度规模经营不仅仅是简单的土地要素的优化配置过程，而是必然会带来对农技、农机、金融、保险、服务体系等要素的需求扩张和供给方式的变革，进而从根本上改变了农业的经营模式、发展方式和服务方式，因此，仍然维系或者严重偏向农业企业、或者低效率普惠小农户的原有政策支持方式已表现出越来越大的不适应性，土地流转加快所带来的政策调整的需求已表现得十分紧迫。当前最为关键的是要加快构建和完善新型经营主体的政策支持体系，应重点从改善生产性基础设施条件、完善土地经营权抵押融资功能、强化抵御风险能力三个重要方面，对更具规模理性和实际带动力的专业大户、家庭农场、农民合作社等给予针对性更强的政策支持。还须看到，土地适度规模经营必然引致对社会化服务需求的快速扩张，但相对生产环节而言，这方面的政策支持尤为薄弱，不适应的矛盾更为突出。因此，推进土地流转和适度规模经营绝不仅仅需要确权颁证等制度突破的支撑，而是必须在产权改革基础上不失时机地调整一系列不适应的相关政策，以此完善政策体系，校准政策目标，支持多元化社会化服务组织发展，显着提高推进土地流转和规模经营的政策绩效。

　　四、高度关注农产品和粮食供给安全

　　在农业老龄化的矛盾日益严重的背景下，“谁来种地，怎样种地”正在成为普遍面临的共同性困境。一方面，由于严重老龄化的农民群体只能支撑自给性的小农模式，由此必然导致在许多地区耕地粗放经营甚至抛荒现象日趋加重，已经构成影响农产品和粮食供给安全的重要因素。另一方面，城市工商资本进入农村大规模流转土地的过程往往又与“非农化”和“非粮化”趋势如影相随，土地流转规模越大，“非农化”和“非粮化”就发展越快，“非农化”在一定程度上会危及到我国的农产品供给安全，“非粮化”则必然加剧粮食安全的压力。在我国现实国情下，推进土地流转不仅要显着提高规模经营水平，而且必须实现保障农产品和粮食供给安全的基本目标。因此，决不能允许土地流转带来农业衰退和粮食安全矛盾加剧的趋势继续发展，对土地流转和适度规模经营过程中的“非农化”和”“非粮化”问题必须引起足够重视。基本的政策选择应包括两个方面，一是在土地流转中严格限制土地用途改变和保护农业综合生产能力，有效强化约束机制。二是在财政、金融、保险等方面进一步加大对农业和粮食生产规模经营主体的政策倾斜力度，有效强化激励机制。