当前增值税优惠“三农”存在的问题及完善建议

　　当前涉及“三农”（农业、农村、农民）的税收优惠政策有很多很多，如农业生产者销售自产的农产品、部分农业生产资料、符合条件的粮食和食用植物油、农民专业合作社、流通环节的蔬菜及鲜活肉蛋产品增值税的免征，适作低税率农产品、购进农产品增值税进项税额13%抵扣、植物油等三类产品的核定抵扣等等。这些税收政策在扶持“三农”发展过程中，发挥了十分积极的作用，减轻了农民和涉农企业的负担，促进了农业的发展。但随着时间的推移，这些政策在执行中也存在一些问题，有必要引起我们的重视。

　　一、存在问题

　　（一）部分增值税涉农优惠并未真正落到实处。政策规定：一般纳税人购进免税农产品，按照买价的13%计算扣除进项税。由于增值税属于价外税，增值税税款完全由最终购买者承担，免征增值税对农业生产者本人的意义并不重大，反而对农产品加工企业和其他购买者更有利。如农业生产者收获农产品后，有时会进行简单加工，然后再出售。这些个体的农业生产者加工的原材料太多是自产的，而不是外购的，因此他们无法取得进项税额。虽然税收政策对简单加工的农产品免征增值税，但与专业的农产品加工企业购进免税农产品可按13％抵扣进项税额相比，他们则多了一道税负。而农产品加工企业收购农产品时，照样压价收购农产品，且农产品加工出口后，企业享受出口退税优惠，所退税款并没有退给广大的农民。又如政策规定：“下列货物免征增值税：1.农膜。4.批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机。” 以遂川县国税局为例，现从事批发和零售种子、种苗、化肥、农药、农机、农膜的企业就有38户。国家对饲料、农膜、农机、化肥、农药等农业生产资料，从生产到销售环节都实行免税政策。政策的初衷是为了照顾农民利益，减轻农民负担，但实际上，由于农业生产资料价格不断上涨，农民购买农资产品的价格仍然比较贵，增加了农民的负担，使得减免增值税带来的效应被冲抵，大大削弱了政府惠农政策的效果。

　　（二）部分涉农增值税优惠政策操作难度较大。从我们基层税务部门的日常征管中不难发现，有不少优惠政策在执行中是有很大难度的。如：《中华人民共和国增值税暂行条例》第十五条第一条规定：“下列项目免征增值税：㈠农业生产者销售的自产农业产品。” 《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十五条规定：“条例第十五条所列部分免税项目的范围，限定如下：第一款第㈠项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。”既有农产品的加工（或其它），同时又有小部分的农业生产时，处于两种或两种以上的混合经营时，如何着手管理。对初级农产品如茶叶中的毛茶与精制茶，一边要征税一边不征税，如何划分与界定。对林农转让山场林木所有权与使用权，购买方即购即销是否属农业生产者，要不要征税，都给税收征收管理带来很大难度。

　　（三）部分增值税涉农优惠政策并没有给税法设定的受益群体带来真正的优惠。增值税属于间接税，税收最终负担者还是由消费者承担。但是在实际生活中，我们不难发现，虽然某些行业或产品属于免税范围，但是消费者事实上并没有从中获益。如《财政部、国家税务总局关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》（财税〔2011〕137号）规定，自2012年1月1日起，免征蔬菜流通环节增值税。《财政部、国家税务总局关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》（财税〔2012〕75号）规定，自2012年10月1日起，免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税。但事实上，时至今日市场上所销售的蔬菜、鲜活猪、牛、羊肉产品、新鲜鸡、鸭、鹅蛋产品的价格只涨不跌，中小学生每天吃的一个鸡蛋，老百姓拎的“菜篮子”却并不轻松。

　　（四）增值税涉农优惠政策的执行效应仍有偏差。同等的税收优惠政策下的行业发展不平衡，受益的纳税人之间存在较大的差异，使得税收政策的杠杆调节作用发挥的不明显。以遂川县国税局为例：该县国税局管辖区内农业生产者企业从1994年的5户发展到2014年的118户（其中农民专业合作社36户、牧业5户、林场25户、园林果业14户、苗木花卉6户、农场4户、茶叶12户、其它14户）。从农业生产者的发展表面上看，在20年的发展中，农业生产者（企业）发展快、数量多，似乎确实得到了长足的发展。但从整个农业生产者（企业）来看，不同行业发展是不平衡的。具体到单个企业的发展情况看，也没有达到国家政策预期的目的。如有的农业生产者企业，采取以农业生产者为名的挂靠方式进行生产经营，便以享受国家的优惠政策。还有的农业生产者企业租赁或承租别人的土地，自己并没有真正从事一线的农业生产，而是在从事农业产品的加工、冷藏等业务，是利用这一优惠政策而达到获利的目的。再有的农业生产者没有把国家减免的税款用到企业发展上，使得国家减免税政策执行效应大打折扣，对农业、农村、农民的发展并没有起到很大的推动作用。

　　二、完善建议

　　（一）完善增值税优惠政策，使涉农优惠落到实处。借鉴国外不单设农税，而是将农业统一纳入城乡税制的做法一样，我国取消农业税，把农业和工商企业一并纳入增值税征税范围，这种做法符合我国国情和税制改革发展趋势。为了使涉农增值税优惠政策落到实处，建议对现行增值税相关规定进行调整。一是在规定销售自产农产品免征增值税的前提下，允许农业经营者在销售农产品时向购买者索取农产品价格一定比例的税收补偿，这个比例可以设定为销售价格的13%，或者由政府财政来补贴这一部分税收补偿，这样农业生产者才能真正得到免征增值税带来的好处。二是对农产品加工企业的增值税不再实行减免，而是按规定的税率征税，所征收的税款集中上交国库，由国家统一按田亩数平摊直接补贴给农民或一定比例直接投入各地农业基本设施建设和农业科技方面，对农民和农业实行直接补贴。三是在对农业生产资料、部分农产品从生产到销售各个环节实行税收减免的同时，严格控制农资产品的价格，实行生产经营成本加微利的定价模式，把减免增值税带来的惠农效应充分体现出来，让农民和消费者都成为真正的获利者，促进农业、农村的有效发展。

　　（二）在制定涉农优惠政策时将政策实现和实际操作的难度和风险一并考虑。现行的部分增值税优惠政策制定的初衷是好的，如农产品自产自销、购进农产品的抵扣、初级农产品的征税范围等都起到了积极的作用，但税务干部在实际操作中却很难把握。一些具体的管理办法无法对纳税人形成有力的监管，给不法分子造成偷逃税机会，带来了征纳风险。同时部分税收优惠政策的执行，需要其他政府部门的紧密配合，形成齐抓共管、通力合作、互相监督的管理机制，才能执行好政策。因此这就需要在制定优惠政策之初，深入考虑政策实现和实际操作的难度和风险，细致调研政策实施中可能出现的问题，避免基层税部门产生理解上的不一致，做到税法的统一性和严肃性，从而真正实现优惠政策的调控和导向目的。

　　（三）增值税的涉农优惠政策要明确到具体的纳税人以及从事的具体项目上来。比如：我们认为，对于农业生产者的界定，要做到具体的明细化，在对纳税人进行明确税务登记时的同时，还要对农业生产者进行税务资格进行认定，认定的条件比照“残疾人就业税收优惠政策”的方法进行，在进行减免税申请及审批时，必须提供以下材料： 1.经有关部门认定的纳税人，出具主管关部门的书面审核认定书；2.纳税人与从事一线具体的农业生产者（即从事农业生产者的农产品的生产工人）签定的劳动合同或服务协议（副本）；3.纳税人为从事一线具体的农业生产者缴纳社会保险费缴费记录；4.纳税人向从事一线具体的农业生产者通过银行等金融机构实际支付的工资凭证；5.主管税务机关要求提供的其他材料。不予进行资格认定的条件为：因自己有土地而向外租赁或自己没有土地而进行承租别人的土地又进行向外租赁者，这都属于自己不进行农业生产而采取挂靠的方式进行的；不具有农业生产者身份却长期从事收购业务或从事农产品加工业务的都不在认定的范围之内。

　　（四） 清理规范影响纳税人公平竞争的涉农税收优惠政策。现行涉农税收优惠政策是在不同历史阶段、按照不同目标逐步形成的，相互之间缺乏协调和配合，使得操作层面难以统一。在政策制定主体上，全国人大、国务院、财政部、国家税务总局和各省级政府都制定了相关的政策文件，“政出多门”造成的乱象，无法承担起实现深化农村改革的任务。因此，应对现行林林总总的近50个文件涉农税收优惠政策进行修订、调整、合并、简化，以产业、行业、产品为优惠原则，而不应将身份、地域、投资主体、经营规模和组织形式作为优惠政策的制定原则。税务机关必须优化征管流程，简化办税程序，建立简单可行、易于被农民掌握和接受的征收方式。以增值税为例：制定的增值税优惠政策应以行业、产品、产业标准为原则，规避因地域、投资主体、经营规模、组织形式等要件对同一企业或同一产品增值税优惠政策适用的影响。要重新审视当前的增值税优惠政策，全面衡量这些政策的利弊，实事求是地评估法定受益人从各项优惠政策中得到的利益。一些过渡性的优惠措施和已经不适应经济发展的优惠政策，以及容易出现弄虚作假的优惠政策要坚决进行清理，该取消的要予以取消，该规范的要进一步予以规范。对于确实需要扶持的产品和项目，国家应当限制使用直接减免方式，代之以“先征税后返还”方式，以加强对这些优惠政策的控管，确保增值税的链条的畅通与完整。