小城镇发展应重视从量到质的转变

中国经济新闻网讯：改革开放以来，随着国民经济的快速增长和农村改革的不断深化，我国小城镇快速发展，取得了令世人瞩目的成绩。到２００８年底，我国有小城镇３４３０１个，其中建制镇由１９７８年的２１７３个增加到现在的１９２３４个；小城镇建成区人口１．７２亿，占村镇总人口的１８．２％。小城镇在促进产业结构调整、增加农民收入和吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着越来越重要的作用。

　　但总的来看，我国小城镇数量多、规模小，３０年来的发展主要表现为量的扩张。与城市由于规划不当、盲目扩张带来的“城市病”相比，小城镇存在的一些问题，如规模普遍较小，环境污染严重，“千镇一面”，基础设施和公共设施不配套等问题，显得更为突出。

　　推进城镇化是我国迈进２１世纪的一项重大战略任务，而即将到来的“十二五”是我国城镇化发展和全面建设小康社会的一个关键时期。如何发挥小城镇在城镇化和城乡统筹发展中的重要作用，把小城镇大战略真正落到实处，推进我国城镇化在“十二五”期间健康有序发展，都迫切需要关注现阶段小城镇建设与发展中存在的主要问题，并着力推动小城镇发展方式实现从量到质的转变。

　　一、发展小城镇经济，壮大重点镇规模

　　规模普遍偏小、对周边农村辐射带动能力不强，是目前我国小城镇发展的最主要问题。要从根本上改变小城镇规模普遍偏小的现状，“十二五”期间，当务之急还是发展小城镇经济，积极培育特色鲜明的主导产业，加快产业集聚，壮大经济规模。对工业基础较好的小城镇应切实做好工业园区规划，抓好工业园区建设，突出主导产业，大力发展城镇工业和服务业，多引进发展潜力大、污染小的劳动密集型企业。对农业主导型小城镇，应提高农业发展的科技含量，积极发展包容性大、产业链长的现代农业。

　　其次，积极实施重点镇培育工程。小城镇发展不能一哄而起，而是要突出重点。通过综合考虑小城镇的区位优势、产业基础等因素，选择部分条件优越、发展潜力大、发展基础好的中心镇进行重点培育，将其发展成为区域经济中心、城乡基本公共服务平台。对这部分重点镇，政府除加大投入外，还要尽快出台有针对性且行之有效的全方位的鼓励扶持政策，以建立职能明确、结构合理、精干高效的镇政府为目标，扩大小城镇的管理权限；采取税费优惠政策，改善小城镇投资环境，促进小城镇经济发展；对小城镇的建设用地指标，土地管理部门应适度倾斜并优先安排。

　　再其次，各级政府必须深化对小城镇发展的认识。盲目地撤乡并镇、镇镇合并也许是短时间内“做大做强”小城镇的一条“捷径”，但绝对不是通向伟大目标的光明大道。撤乡并镇必须慎重，必须综合考虑小城镇方方面面的因素，尊重广大农民和基层干部的意愿，不能拍脑袋决策。

　　此外，在有条件的小城镇，应尽快开展“两分两换”试点工作，加快农村新社区建设。在农村劳动力大部分已转移到二、三产业的经济较发达地区，开展“两分两换”试点工作，对改善农民居住条件，推动农村人口向重点镇集聚，促进农村节约集约用地，转变农业发展方式，有着十分重要的意义。

　　二、切实加强小城镇规划工作

　　小城镇规划不仅是小城镇基础设施等空间要素合理布局的主要依据，而且是统筹协调经济、社会、环境发展的主要手段。近年来，小城镇规划工作逐渐受到重视，大部分小城镇编制了总体规划。但从质量上看，相当一部分水平不高，科学性不强，突出表现在规划脱离小城镇实际，忽视小城镇特色，追逐所谓“现代化”风格。鉴于此，必须加强小城镇的规划工作：一方面，要转变规划编制理念，从小城镇实际出发，高水平编制规划，防止小城镇规划手法简单复制城市的错误倾向；一方面，积极开展规划的执法检查，确立小城镇规划的权威性。

　　目前，建制镇总体规划已基本普及。在进一步提高总体规划质量的同时，建制镇规划还应向两头发展。一是向薄弱的城镇体系规划发展，编制县（市）城镇体系规划。二是向详细规划发展。重点镇的总体规划直接指导小城镇建设的历史应该结束。另外，建议各级政府和建设行政主管部门在各自的权限内，建立面向村镇的规划援助中心，通过这一形式，整合地区分布严重不均的规划人才资源。这样，既克服了一些规划设计单位因生产任务不足而造成的资源浪费现象，又可弥补村镇对规划人才的迫切需求，从而达到为小城镇规划服务的目的。

　　三、加大政府投入，改变小城镇基础设施和公共设施短缺状况

　　基础设施和公共服务设施作为小城镇发展的硬件支撑系统，不仅关系到小城镇的运行效率，而且对小城镇规模经济效益有着重要影响。尽管经过多年的建设和发展，我国小城镇基础设施和公共设施得到了明显改善，但设施短缺、落后仍然是制约小城镇发展的瓶颈。究其原因，公共财政长期忽视对小城镇的投入是造成设施短缺的最主要因素。２００８年全国城市市政公用设施投资总额为７３６８亿元，单位城市建成区面积的平均投资密度为２２５４万元／平方公里，而建制镇则为７２６亿元，平均投资密度为２４０万元／平方公里，不足城市的１／９；乡为９９．５亿元，平均投资密度为１２３万元／平方公里，仅是城市的１／１８。

　　资金渠道单一、投融资体制不健全是造成小城镇基础设施和公共服务设施短缺的又一原因。在很多地方，政府投入仍然是基础设施和公共服务设施建设的唯一资金渠道。小城镇缺乏吸引社会资本、调动社会闲散资金投入小城镇建设的有效机制。

　　财政分配体制不合理是造成小城镇基础设施和公共服务设施短缺的制度缺陷。大多数小城镇政府无独立财权，为增加财政收入，倾向于通过拍卖土地来获得建设资金。中西部地区的小城镇，由于自筹资金的渠道缺失，同时预算内的“吃饭财政”还会挤占建设资金，使得小城镇建设资金短缺的状况进一步加剧。

　　“十二五”期间，各级政府必须改变重城轻镇的传统观念，以实现城乡基本公共服务均等化为统筹城乡发展的首要目标，切实加大对小城镇，特别是潜力大、基础好、区位优势突出的重点镇的基础设施和公共服务设施的投入。要改革现行的不合理的财政分配体制，按照责、权、利统一的原则，给予小城镇政府更大的财政自主权。要建立多元化的投融资体制，加大金融对小城镇基础设施建设的支持力度。要坚持市场化方向，对小城镇供水、燃气等一定程度具备自负盈亏条件的建设项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会资金投入，支持企业和个人参与建设、经营和管理。对区位优势明显、土地升值潜力较大的小城镇，可以将土地使用权与具体基础设施建设项目捆绑筹集建设资金。

　　四、开展小城镇环境整治，改善小城镇人居环境

　　历史上，因为环境恶化而导致一个城市甚至一片城镇灭亡的，屡见不鲜。今天，随着小城镇经济和建设的发展，小城镇环境污染问题日趋突出。可以说，小城镇的环境污染举目皆是，“屋内现代化，屋外脏乱差”的现象非常普遍。在社会主义新农村建设过程中，一些村庄经过整治，村容村貌发生了很大变化。反观一些小城镇，还不及一些村庄干净、整洁，形成“城市村庄建设两头热、小城镇整治中间冷”的独特现象。

　　“十二五”期间，在汲取村庄整治经验的基础上，政府应及时开展和加大小城镇整治工作的力度，把小城镇的环境治理摆在应有的高度，切实加强对小城镇环境基础设施这一最薄弱环节的投入。凡具备纳入中心城区污水管网体系的小城镇，应充分依托城区，纳入城区基础设施建设规划一并解决。一定区域内分布较为密集的小城镇，应以重点镇为中心，积极协调共建、共享环境基础设施。小城镇垃圾应逐步按照“户集、村收、镇运、市（县）处理”的方式集中处理。

　　五、创新小城镇管理体制，提高小城镇管理水平

　　目前小城镇管理水平不高，对小城镇发展有严重的负面影响。造成小城镇管理水平低的原因主要有以下几个方面：一是管理体制不顺。长期以来，小城镇政府的管理职能受到“条条”的控制，缺乏应有的自主权和管理权。二是管理基础薄弱。小城镇普遍面临管理人员缺乏、管理经费不足、管理水平不高甚至部分管理机构缺失等问题。三是政出多门。有的政策之间还存在抵触，更使得小城镇政府无所适从。四是相关法律法规不完善。

　　小城镇政府对小城镇建设与发展负有直接的组织和管理责任。“十二五”期间，要从根本上提高小城镇管理水平，首先必须遵照市场经济的原则，创新小城镇管理体制，让小城镇政府拥有与它的责任相匹配的自主权。其次，在《城乡规划法》相关条文的基础上，尽早修订出台《村庄和集镇规划建设管理条例》，建立以“一法一条例”为基础的村镇建设管理法规体系。最后，加强对小城镇政府领导和相关管理人员的培训。为把培训工作经常化、制度化，建议成立中国镇长协会，借鉴中国市长协会的经验，中国镇长协会专门面向小城镇镇长，提供多种形式的系统化的培训服务。此外，通过编辑会刊和有关资料，为小城镇提供多种信息服务，沟通小城镇之间、小城镇与各有关部门之间的关系，适当开展同国外小城镇及相关研究机构的交流和合作，全面推进小城镇的改革开放。

住房和城乡建设部政策研究中心课题组