中国农村“社区”与“行政村”辨析

　　一、现实乱象：认知怪圈

　　伴随大规模“公共服务下乡”而兴起的农村社区建设热潮，根据村庄的规模和空间分布，采取了三种建设模式，即“一村一社区”、“几村一社区”和“一村多社区”。就全国大部分地区而言采取了“一村（行政村，下同）一社区”的模式，南方地区尤其如此。

　　在每年社区建设的实地调研中我们总会遇到的一个令人困惑的问题：在“一村一社区”作访谈时，村负责人会明确说，农村社区与行政村不是一回事，“外面争取来的钱社区管，村里的钱村里自己管”。我们纳闷，在这里村不就是社区、社区就是村吗，怎么就硬分出个“社区”、“村”的不同呢？抽象一步说，农村社区与行政村两者到底是怎样一种关系？是两个不同的范畴？还是同一个事物？抑或互有交叉？

　　从目前来看，关于农村社区与原有的行政村之间的关系，主要存在着三个方面的观点：

　　第一种，以农村基层、特别是村级干部群众为代表，认为农村“社区”与农村“行政村”是两个不同的范畴，指向两个不同的领域。农村社区治理的是农村基本公共服务性事务，它是由政府“管”的；行政村治理的是村民自治性事务，它是村里自己“管”的。上述村干部的说法就反映了这一点。

　　第二种，以政府为代表，认为它们是同一个事物，在以行政村为单位建立社区的地方，农村社区就是行政村，行政村就是一个农村社区。无论是叫它农村社区也好，还是叫它行政村也好，其职能都是集农村公共服务与村民自治于一身的。十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。显然，这里是把农村社区与行政村作为一个整体来论述的。

　　第三种，以学界为代表，“不同范畴”论与“两者合一”论两种观点并存，莫衷一是。“不同范畴”论认为，从农村社区和行政村的管理体制和运行机制看，二者在责任主体、基本操作单位、工作内容等方面都存在差异[1]。“两者合一”论认为，农村社区与行政村的基本功能都是建设、管理和服务，建议将二者形成有机整体，合二为一，将“××村村民委员会”改设为“××社区村民委员会”，千万不要把农村社区与行政村分开，否则，整个社区就会搞乱套[2]。

　　二、问题症结：自治体性质

　　我认为，造成农村“社区”与“行政村”认知乱象的主要原因，是我国农村以行政村为单元的自治体的“群众自治”的性质。

　　沈延生指出，迄今为止主要的自治理论只有三种：社会自治、地方自治和群众自治[3]。行政村的村民自治，就是一种群众自治，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治。村民自治组织——村民委员会——不是国家政权或行政组织，是国家行政系统之外的自治组织；群众自治组织主要治理自治体的自身事务，即“村务”，自治体可以自决涉及的几乎所有事务，国家政权都难以进入或涉足；自治体不直接治理自治事务以外的政府性事务，即“政务”，国家事务若要进入自治体，或者说想要群众自治组织帮助政府承接“政务”进村入户，必须取得自治体的同意，基层群众自治组织只有“协助”的义务。自治组织的负责人不是公务员，不脱离生产，不拿工资，由自治组织给予适当补贴。

　　地方自治，乃当今大多数现代国家采用的自治形式。它是指在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而相对独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。在欧洲，早在12、13世纪时，一些城市的居民就从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状，享有程度各不相同的自主权。19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体[3]。产业革命后，地方自治制度出现两个方面的重要变化，一方面，地方自治体成为获得公法授权的地方公共团体（公法人），且被纳入国家行政系统，成为国家的一级地方政府，地方自治体与国家行政组织合二为一。“地方自治之母”的英国堪称典型。另一方面，地方自治精神在民族国家政治体制和社会生活中不断得到扩张和普及，自治范围愈加广泛，内容更加充实，普遍依法设立郡市镇村议会，郡市镇村长和议会议员由直接选举产生，自治的社会基础更加广泛。与群众自治不同的是，第一，组织性质上，地方自治组织不仅是自治组织，同时又是一级政权机构，或曰地方性自治法人团体，在国家政权组织体系内具有独立主体的地位。第二，治理事务上，与此相应，地方自治机构须负责两大块事务，一块是上级政权下达或者国家法律规定的“委托事务”即“政务”，一块是国家法律赋予地方自治体的自治事务，也即上级“政务”加上自身“自治事务”。第三，人员身份上，地方自治机构的领导人和工作人员是国家的工作人员，是公务员或国家聘用管理人员，拿国家工资，是“有给职”[4]。

　　日本地方自治体中的“村”相当我国的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”与市、町一样同属“基础地方公共团体”，“村”实际上是日本农村最基层的政权组织单位。每个村都是一个地方政府，其负责人和工作人员都是公务员，村长经选举产生。“村”要承担上一级自治体的“委托事务”，上级“委托办理事项”依法定主义原则，但占相当比重，“以长野县坂城町为例，该类工作约占全町工作总量的70%-80%”[5]。

　　两相比较，我国“社区”与“行政村”的“纠结”就是由此而生的：因为我国的行政村的村民自治及其组织只是基层群众自治组织性质，而不兼具基层政权组织的性质。因而，行政村的职责是治理本村自治性事务，通过村民自治的方式管理好自治体的公共资源和集体资产，各类政府性事务的治理则理应是政府的职责；而农村社区建设就是由政府出面、政府出资构建以政府性公共服务体系为主的社会化服务体系，它是典型的“政务”，不属于村庄自治事务，因而，农村社区建设的责任主体、运作主体是政府；由此得出：农村“社区”与“行政村”是两个不同的范畴，它们指向两个不同的治理领域，有着两个不同的治理主体，承担两种不同的治理职责；农村社区治理的是农村政府性公共服务，行政村治理的是村民自治性事务。类似我国农村“社区”与“行政村”剪不断理还乱的关系，在实施地方自治国家是不存在的，道理很简单，其基层自治团体既担当政府的角色，又扮演自治组织的角色，就政府性公共服务在自治地域的施行而言，它虽为地方自治团体，但作为一级基层政府，却毫无疑义是组织和实施的主体。

　　三、理论辨析：两者统一

　　那么，行政村的群众自治性质，是否必然导致农村“社区”与“行政村”的分离呢？不尽然，甚至恰恰相反。

　　第一，治理事项的不同性质，并不构成两者分立的理由。

　　不可否认，从治理的具体事项的类别和责任主体考量，当下社区与行政村确是有所侧重。从历史发展的视角，农村社区建设既然作为我国经济社会发展进入到城乡发展一体化历史阶段的重大战略举措，的确提出了原村庄治理所没有的一些重要的新内容，主要是在“基本公共服务均等化”理念指导下大举“下乡”的政府性公共服务项目。但据此就断论农村社区与行政村是两种不同的事物的论据并不充分。

　　一是从治理主体看，这两种不同性质的治理事项落地到行政村范围，都是由村级组织具体承担实施的。农村社区建设固然是政府公共资源和公共服务覆盖农村基层的过程，但由此就得出它不属村级治理的范畴之内，则显然失之偏颇。因为从现实看，如前所述，全国绝大多数农村社区的政府公共资源和公共服务覆盖农村基层的过程，是依靠原有的行政村的组织体系来运作的，或者说是由村级组织替代运行的，社区并没有构建自己独有的组织体系和运作框架。因此，两种事务在村庄范畴是结成一体，并统一于村级组织的。何以如此？因为村级组织具有双重使命。村级组织这种双重使命，并不是今天才有的，而是从村民自治法定的那刻起，制度设计就赋予它的：一方面，它是基层群众自治组织，实行自我管理、自我服务、自我教育，自主办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷等；另一方面，它有“协助”政府开展工作之义务；这就是通常所说的“乡政村治”格局下村民自治组织“村务”（自治事务）、“政务”（政府事务）一肩挑，村域范围内村务、政务可以两分，但治理主体则始终合一。这里要区分“自治事务”与“治理事务”两个概念。村级“自治事务”即“村务”，村级“治理事务”则不但包括“村务”，而且包括承接的“政务”。可见，把政府性事务纳入行政村的工作范围，比如说目前阶段突出表现为协助“下乡”的政府性基本公共服务的供给，是村民自治的题中应有之义。由此来看，中国农村的基层群众自治，从它坠地的那一刻起，就不是纯“群众”性自治，而带有明显的地方自治的印迹。笔者把它称为“具有中国特色的‘类’地方自治的基层群众自治制度”[6]。

　　二是从辨析逻辑看，以公共产品不同的供给主体上来区分“社区”与“行政村”，必然坠入谬误。一个地域的公共品的来源或曰公共品供给主体往往是多种多样的，如村域有政府性公共产品、合作性公共产品、社会资助型公共产品，甚至私人型公共产品。这些来自不同方面的公共产品都汇聚、落脚到同一个地域与人群，即同一个社会基层生活共同体——村。所谓“上面千条线，下面一根针”。在行政村范围把它们整合成政府服务、村民自我服务、社会参与服务和市场化服务有机结合的多元协构的村域基本公共服务体系。若以供给主体的不同作为划分的标准，那就不止“社区”与“行政村”两种分法了。关键是，政府基本公共服务“下乡”指的是公共品的问题，社区指的是地域和人群问题，它们根本是两个范畴的问题，是性质完全不同的两个概念（下述），因而，把公共品（供给）问题与地域社会问题混淆、等同，显然是犯了极大的逻辑错误。