农业政策转型方向探析

　　农业具有弱质性是很多人强调农业必须保护的主要理由之一。然而，农业保护最多只能化解农业弱质性的负面影响，而无法消除农业弱质性。从国际经验看，只有发展现代农业才能使农业成为能与其他产业平等竞争的产业。所以发展现代农业是消除农业弱质性的治本之策，而农业保护只是化解农业弱质性负面影响的治标之计。

　　2002年以来，中央和地方财政投向农业的补贴总额越来越大，但农业的弱质性并没有消除，农业的竞争力并没有上升，农民对农产品价格的满意度和从事农业生产的积极性也没有提高。面对这样一种局面，究竟是花费越来越多的财政资金保护一个始终无法同其他产业竞争的农业，还是花大力气建设一个能够同其他产业竞争的农业？答案是不言自明的。现代农业不可能在一个脱离了市场竞争和没有市场风险需要防范的环境中形成，所以建设现代农业，农业政策必须转型。

　　将替代农户规避风险的政策转为激励农户追求效益的政策

　　改革初期推行的家庭联产承包责任制，其政策实质是通过赋权激励农民提高生产效率，现在采用的粮食最低收购价和临时收储等举措，其政策实质是化解农民的市场风险，以确保他们的收入不下降。应该肯定，这些政策具有稳定农业生产和保障农民利益的积极作用，但是不能忽略它们存在扭曲价格和增加库存等负面影响。其中，价格扭曲会削减农业资源配置效率，库存增加会破坏生产的稳定。也就是说，这些为农户规避风险的政策从短期看是有效的，从长期看会因为累积的财政负担逐步增大而变得越来越难以为继。

　　作为世界上人口最多的国家，食物安全是至关重要的战略问题，任何时候都不可掉以轻心。保障食物安全的关键举措是消除农业的自然风险和市场风险。在化解农业的自然风险和市场风险方面，政府的责任是构建具有公共品性质的农业基础设施体系，具体包括农业技术研发和推广体系，农业气象信息和农产品市场信息收集整理、分析发布体系，以及道路、水利等农业基础设施体系，使广大农户及时得到所需的技术、信息和基础设施。农业经营主体的责任是优化资源配置，将其所在区域的资源比较优势和市场竞争优势充分发挥出来。只有形成了政府做好应由政府做的事情不承担农户职责，农民做好应由农户做的事情不承担政府职责的局面，才能把有作为的政府、有效率的市场和有追求的农户的功能都充分发挥出来。

　　将黄箱政策逐渐转为绿箱政策

　　虽然我国的农业补贴产生的是收入补贴的效用，但我们仍然将其界定为农业生产补贴。强调这一点的主要原因是担心农民不种粮。

　　倘若农户非农收入持续增加而农地不流转且农地利用没有任何限制，不耕种的土地确实有可能越来越多。然而，我国的情形并非如此。近年来，一方面农户的数量随着城镇化、工业化的推进逐渐减少，另一方面农业微观经营规模随着农地流转而逐渐增大。农业微观经营规模越大，就越适宜种植土地密集型农作物。在这种内生的农作物选择机制的作用下，粮食生产的下滑肯定是有限的和短期的。

　　农业生产补贴对内会降低资源配置效率，对外会受到WTO规则的约束。在防止农产品价格信号扭曲和规避WTO规则对黄箱政策的限制方面，各国的基本做法是将农业支持与农业生产脱钩，将属于黄箱政策的农业补贴逐渐转为属于绿箱政策的农业支持。如美国在2014年农业法案颁布后，它的黄箱补贴降到极低水平。我国也要将属于黄箱政策的农业补贴逐渐调整为绿箱政策的农业支持。

　　最近几年，我国农业生产成本快速攀升。目前，国内农产品价格已经高于配额内的进口农产品到岸完税价格。如牛羊肉和猪肉的进口到岸完税价格每吨分别不到2.6万元和1.2万元，低于国内零售市场上牛羊肉和猪肉价格的一半。在这种情形下提高国内农产品价格，既有增加农民收入的一面，也有加大国外农产品进口压力的一面。我国作为一个人均农业资源相对稀少的人口大国，利用国外农业资源和国际农产品市场调剂国内农产品供给，减轻国内农业的资源环境压力是必要的。但是，农产品大量进口会影响我国农民的就业和收入。

　　将实物形态的产权政策转为价值形态的产权政策

　　现实中草原、森林和湿地的产权界定方式有照搬农业做法的倾向。但草原、森林和湿地与耕地相比有很大的不同，简单地模仿农业做法并不恰当。下面以草地畜牧业为例加以说明。

　　1.草原畜牧业的核心问题，是协调稳定的畜群规模和波动的草地产草量的关系，以及各块草地适宜放牧的季节的差异

　　在历史上，牧民通过游牧来协调不稳定的草地产草量和稳定的畜群规模之间的关系。在现实中，游牧已不是协调这种关系的惟一措施，新增措施包括补饲、建暖棚、接冬羔和秋季出栏育肥畜等。从趋势上看，由于草地产权界定到户有利于增强牧户激励、实现外部性内部化、制止产权侵犯行为和形成明确的预期收益，所以随着牧户平均经营规模的扩大，以产权划分和围栏方式将特定草地和特定牧户对应起来的适用范围会逐步扩大。然而，目前这种做法还不具有普适性。

　　草原的社区成员具有共同认可的行为规范和相互信任、相互帮助的传统。他们关系紧密，便于监督和制止搭便车行为，采取集体行动的协调成本较低，这是社区草地采用共有共管的产权安排的重要原因。社区草地共有共管是利益相关者协调利益、减缓冲突和合作共赢的基础，是将草地利用的稳定性与灵活性结合起来的途径，是提高草原生态系统完整性的举措。这是社区草地共有共管具有悠久历史的重要原因。