新型乡村治理：挑战及破解之道

　　近年来，工业化、城镇化的快速推进以及农村改革的不断深入，在给乡村发展带来新活力的同时，也给乡村治理带来了许多新情况，引发了许多新问题。新型乡村治理，不能按照传统的乡村治理方式，搞“一刀切”，而要迎接新型农村社区、“空心村”、“超级村”、“城中村”等新情况带来的新挑战，进行全面、系统分析，因地、因村制宜，解决好新问题，以提高乡村治理的质量和水平，实现城乡一体化新发展。

　　当前乡村治理中出现的新情况

　　“撤村并居”、“农民集中居住”下的新型农村社区。随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力向城镇转移，农村中出现大量利用不合理、不充分和废弃闲置的住宅和建设用地。为了重新规划、综合利用农村的集体建设用地（以宅基地为主），许多地方政府通过拆撤旧村、建设回迁楼的方式，让农户集中入住新的安置小区，形成了新型农村社区。在此情况下，可以将旧宅基地复垦以获得建设指标用于城镇建设，或直接利用原宅基地进行城镇项目建设。随着经济社会的快速发展，农村基础设施落后、公共服务等资源匮乏的问题凸显；农民在解决温饱、基本实现小康后，对居住条件和生产生活环境也提出新的更高的要求，也为新型农村社区建设埋下了伏笔。自2006年新农村建设以来，不少农村，尤其是经济发达地区的农村都加快了社区建设速度，新型农村社区已成为新农村建设的重要内容。江苏、浙江、山东、河北、重庆等省（市）都已开展了以农民向城镇或集聚社区集中为主要内容的社区建设，截至目前，江苏、山东等省已有近一半的社区成为“村改居”的新型农村社区。

　　新型农村社区，既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，它或是由若干个行政村合并在一起，统一规划，统一布局，统一建设；或是由一个较大的行政村建设而成，建成后的新型社区大都位于乡镇、街道驻地或交通便利的乡镇核心地段。在本质上，新型农村社区建设不是简单的村庄翻新、改造，也不是简单的更多人口的聚居，而是要在社区中营造一种新的社会生活形态，让农民享受到与城市人一样的公共服务，过上与城市人类似的生活，最终实现缩小城乡差距和就地城镇化的目标。然而，在实际的操作中，由于部分地方政府“土地财政”的思维惯性，新型农村社区建设已经异化为置换城镇建设用地的“最便捷的途径”，在此过程中，如果不能处理好相关利益群体的关系，就容易引发各种问题。而且，即便是在已经建好的新型农村社区中，社区的治理也面临很多挑战。

　　农村劳动力向城镇转移引致的“空心村”。一直以来，乡村都是人们居住和生活的重要场域，但随着我国工业化、城镇化的发展，农村人口非农化速度大大加快，越来越多的村庄成为了“空心村”。2014年9月，国家统计局包头调查队对居民收支调查所涉及的32个行政村做了调查。结果显示，32个行政村总户数29124户，举家外出户数2851户，闲置房屋数量（2年以上）2690间。

　　新时期的“空心村”主要包括两种：一是人口学意义上的。本来城市中的基础设施和教育、医疗等公共服务都要优于乡村，且伴随着工业化、城市化进程的快速推进，城乡差距有进一步拉大的趋势，在此背景下，一大批有较高文化素质的青壮年农民进城务工，剩下老弱病残、妇女儿童等群体在村中留守，致使农村中大量出现“人走房空”现象，这是由于劳动力转移形成的“空心村”。二是地理学意义上的。大量的外出务工者在城镇打工挣到钱后，回到老家，受结婚、分家、改善居住条件以及区位等因素的影响需要新建住宅，由于村庄建设规划欠缺、土地使用管理制度不完善、缺乏对农民违规建房的有效监管、村中基础设施不配套等，新建住宅大部分集中在村庄外围特别是主干路沿线，村庄内的旧住宅往往闲置或成为“仓库”和“摆设”，这就导致村中出现大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了“内空外扩”的建筑风格，导致“空心村”。这两个层面的“空心村”间相互联系，但人口学意义上的“空心”影响更为深远。从此意义上而言，本文主要讨论的是工业化、城镇化快速推进下农村劳动力向城镇转移引致的“空心村”现象。

　　一般而言，“空心村”有以下几点显着特征：就区位而言，一般距离大城市较远，经济比较落后，发展缓慢；就村庄面貌而言，村中存在着大量的闲置住房和荒置的耕地；就人口结构而言，村中青壮年劳动力稀少，留守的老人、妇女、儿童占相当大的比例。据调查，目前“空心村”人口结构严重失调，50岁以上的留守老人占留守人群的绝大多数。“空心村”数量日益增加，村中大量青壮年劳动力流失，留守老人和妇女、儿童数量庞大，闲置的住房和荒置的耕地众多，这都将影响到新时期的乡村治理。

　　名村实城的“超级村”。上世纪90年代初，在东南沿海的发达地区，以华西村、永联村为代表的“超级村”相继出现。随着我国现代化建设进程的推进，乡村工业化和城镇化迅速发展，一大批经济实力强、现代化程度较高的“超级村”迅速崛起，处于持续发展状态，俨然已成为我国基层农村发展中“一道亮丽的风景线”。

　　作为一种新的村庄形态，“超级村”既不属于传统意义上的村镇，又不属于现代意义上的城市，而是表现出诸多中间性特征。这些超级村庄大多以企业或企业集团的方式存在，但又保留着传统村庄的一些特色；既保留着村委会这一基层群众自治组织，又执行着“准政府”的各项职能，还在国家与村民的关系中起着中介的作用；既步入了工业化的社区，还保留着乡土社会的某些生活秩序和原则，表现出亦城亦乡的特点。与普通村庄相比，“超级村”在经济结构、集体收入、人口构成、基础设施和公共服务等各方面都大不相同。一是“超级村”大都拥有自己的集体企业，且产值巨大（产值大多上亿甚至上百亿），形成了以乡镇企业为主体的非农经济结构，工业产值或非农产值已占村庄全部产值的绝大多数。对这些村庄而言，农业已不是主导产业。二是已经形成稳定的可用于村政和公共、公益事业的“村政”收入。三是村庄的人口成倍增长，聚集大量的、甚至有的已超过村民人口总数几倍乃至十几倍的外来劳动力。虽然外来人口大多是“打工者”，没有本村户籍，与村民有严格的身份上的差别，流动性很大，但其作为总体，已经有较为稳定的规模，成为村庄的“准村民”。四是村庄基础设施和公共、公益事业发展迅速，村民的生活方式和文化价值观念已经发生了变化，新的生活方式和价值观念正在形成①。

　　“超级村”在发展扩张进程中，大多经历了合并周边村庄的过程，成为原始村民和新加入村民聚居的“共同体”。而且，这些“超级村”已经实现了城镇化，且大多已经超过周边乡镇的发展水平，成为地方事实上的经济、文化和社会服务中心。“超级村”的大量出现和表现出的新特征，给乡村治理带来了许多新挑战。

　　城市夹缝中的“城中村”。在推进城镇化的过程中，由于发展的阶段性，往往中心地区优先发展成为城市，而相对偏远一些的郊区就演化成为“城中村”。“城中村”，大多是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城市边缘的农村被划入城区，虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着乡村模式的村落，也被称为“都市中的村庄”。按照距离市中心的远近和农地拥有情况，“城中村”可以划分为三类：一是处于繁华市区，已经完全没有农用地的村落；二是处于市区周边，有少量农用地的村落；三是处于远郊，有较多农用地的村落。

　　处于城市夹缝中的“城中村”，虽然在地域上已然成为城市的一份子，但与真正的城市相比，其基础设施、公共服务、环境卫生等依然十分落后。“城中村”的存在，不仅影响了城市管理，制约着城市的发展，也改变了村庄原有的特性，给村庄治理带来了许多新问题。

　　乡村治理面临的新挑战

　　在传统农村社会中，旧有的乡村治理模式在推动农村进步、农业发展、农民富裕方面取得了一定成效，但是，随着经济社会的快速发展和城镇化的快速推进，新型农村社区、“空心村”、“超级村”、“城中村”等新情况大量出现，给乡村治理带来了许多新的问题和挑战，传统“一刀切”的乡村治理模式已经远远不能适应新时代的发展要求。2013年的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》指出，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，但是，旧有的乡村治理模式却严重阻碍了城乡一体化的发展。

　　“新型农村社区”治理面临的新挑战。首先，致使部分村民“上楼致贫”。新型农村社区建设往往伴随着农民“上楼”，在此过程中，普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题，而农民往往还需要额外掏钱购买楼房，加上“上楼”后农民生活成本的提高，会造成“上楼致贫”的不良后果。而且，农民“上楼”后基本上会脱离土地，失去重要的收入来源——务农收入，在此情况下，如果不能解决好农民上楼后的非农就业问题，农民收入问题就成了老大难。

　　其次，出现“楼顶养猪、绿化带种菜”等独特的社区现象。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，以村庄为主要形式的农村村民点还是比较适合农村村民居住和从事各种生产的。面对突如其来的“上楼”，很多村民特别是老年人难以在短时间适应，加上与土地、牲畜间难以割舍的感情，部分村民就会选择在楼顶或绿化带等公共空间上开辟出“自家的领地”，用来养猪或种菜。

　　再次，乡土关系弱化，村庄凝聚力下降，村民关系渐趋生疏。在以农民集中居住为重要特征的新型农村社区建设中，其中的重要环节就是村庄间的合并和外来人员的加入。伴随着村庄的合并，原本以血缘、地域为纽带的相对封闭的传统村居格局被打破，原属于不同村子的村民成为了共同的社区居民，这就弱化了村庄原有的乡土关系。新型社区虽然改善了农民的居住条件和生活环境，但社区中的高层住宅和防盗系统已经不便于村民串门聊天，不便于村民间互帮互助，尤其是社区内“公共空间越来越少，一些幸存的公共空间的功能也弱化了”，加上外来“陌生”人员的加入，旧有农村中沾亲带故的温情关系逐渐让位于组织化、制度化的业缘关系，原有村庄共同体的凝聚力被削弱，村民间的关系也渐趋生疏、冷漠。不同村民间如何“住好”成为需要迫切解决的问题。

　　最后，如何管理并服务好超越村界的新型社区是新型乡村治理面临的一大挑战。在村庄合并之前，原有村中已有本村的精英在管理村庄。现如今，新型农村社区建设带来的村庄合并，一方面带来部分精英“领导”职务的丢失，另一方面新型社区的“领导”也不可能对所有的村庄都知根知底，新“领导”对社区的管理、整合能力可能不及昔日的族长。而且，新社区实行的依然是村民自治制度，这就可能引发精英们为赢得社区管理控制权展开博弈，不仅影响、削弱了精英们自身力量的发挥，而且还致使农村社区难以形成具有持久影响力、可以全心全意为村民服务的权威中心。因此，如何管理服务好超越村界的新型社区，将以村民自治为核心的传统乡村治理结构嵌入到开放的新型社区建设之中，也是新型乡村治理面临的一大挑战。此外，随着新社区的建设，社区内公共事业的投入不断增加，事关村民生计的许多公共服务职能向基层不断延伸，乡村治理的外延逐渐扩大，如何承接这些任务、保障好公共服务的供给是乡村治理面临的新挑战。