我国土地制度改革的基本方向与展望

　　现行土地制度负面后果的根源在于城乡土地“同地不同权”，农村土地无法像城市土地一样入市交易，从事非农建设开发。面对这一困局，近年来中央政府出台不少政策，力图从产权制度改革入手，推进现行土地制度改革，进一步释放土地红利，为经济持续增长提供助力。

　　十八届三中全会在“建立城乡统一的建设用地市场”方面，提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；在“加快构建新型农业经营体系”方面，提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式；在“赋予农民更多财产权利”方面，提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年3月份，国务院发布《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》单列一章“深化土地管理制度改革”，内容涵盖土地制度的各个方面。2014年6月，发改委、住建部等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求各省选择符合条件的不同层级市、县、镇作为试点，土地制度改革是试点改革内容之一。结合十八届三中全会及国家新型城镇化规划的部署，本系列研究整理出以下改革内容。

　　一、城乡土地同权入市

　　1。建立两种所有制土地权利平等的制度

　　赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。

　　2。以用途管制为唯一的准入制度

　　在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。

　　3。打破目前因城市和农村的边界区割

　　对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。

　　4。明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有

　　新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。

　　二、城乡统一的建设用地市场

　　建立城乡统一的建设用地市场体系包含三层含义：一是同地同权。即集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股，打破集体建设用地不得出租的坚冰。二是同等入市。即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变目前国有建设用地独家在平台上交易，集体建设用地在灰市上非规范交易的格局。三是由供求决定价格。集体经营性建设用地进入市场，将改变目前由政府独家出让决定供应、导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制，促进土地市场健康发展。

　　需要注意的是，允许集体经营性建设用地入市是有严格限定的，一是并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性用地一个口子；二是即便是集体经营性用地，也必须服从规划和用途管制。

　　三、推进征地制度改革

　　十六大以来，党和政府为推进征地制度改革付出了艰辛努力，但阻力重重，最主要的原因是支撑该制度的传统发展方式难以改变。十八届三中全会《决定》提出征地制度改革，包括以下内容：

　　1。缩小征地范围

　　按照宪法原则，只有公益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录迟迟难以落定。下一步可能采取负面清单的方式，只要是营利性的用途，就不得征地。

　　2。规范征地程序

　　虽然这一条早已提出，但执行得不好。下一步在征地范围及保障机制建立之后，在征地程序中会加一道事前程序，让用地一方和农民集体先进行协商，协商不成再启动征地程序。

　　3。建立合理、规范、多元的保障机制

　　这是征地制度改革的核心，所谓合理，就是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿；所谓规范，就是在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须实行征地的，就必须按法律来；所谓多元，就是要切实解决失地农民长久生计没有保障的问题。

　　四、改革和完善宅基地制度

　　十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为下一阶段宅基地制度改革标明了原则和范围。

　　第一，保障农户宅基地用益物权(占有权和使用权)是宅基地制度改革的底线。下一步将按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。

　　第二，改革完善农村宅基地制度。目前农村宅基地制度在农村人口与村庄分离的背景下，存在制度不适应性。下一步将选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，重点探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权，实现农民对宅基地的完整用益物权，促进土地有效利用。

　　第三，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这里将抵押、担保和转让权利赋予了农民住房，而不是宅基地，在现行制度和法律制约下，有其合理性。明确赋予农民住房抵押、担保和转让权，有利于更稳妥地实现农民财产收益。当然，以上权利的实施只能先在试点地区推行，待条件成熟后，再行宅基地抵押、担保和转让。