城镇化下“新土改”的九大趋势

　　历次土地改革，无不对中国产生重大而深远的影响，“新土改”可谓知难行亦难，现有的土地制度已经形成了自我循环、自我强化的利益格局和发展惯性，要打破这个循环绝非朝夕之功，既需要顶层设计，拥有壮士断腕和抓铁有痕的决心，也需要接地气，到基层倾听各地试点大胆探索、小心求证的经验。

　　十八届三中全会对我国城镇化建设做出了新的战略部署，明确了农村土地制度改革的主要任务，拉开了新一轮土地改革的大幕。新土改的力度将有多大？这支牵一发而动全身的“利箭”会发往何方？本文根据中央新一轮改革精神，结合当前各地探索实践、国外土地变革的规律和经验，尝试从改革目标导向、城镇化模式、集体土地产权、土地市场主体、土地收益分配、“三农”问题、新增建设用地来源、小产权、土地法规等九个方面，就“新土改”的可能趋势进行前瞻性判断。

　　（一）改革导向从“以地为本”向“以人为本”转变

　　长久以来，地方政府热衷于以提升土地价值为原始动力的造城运动，消极于失地农民的市民化和福利提升，带来巨大的社会成本，影响了经济社会的持续发展和平衡，并进入负面效应持续爆发期。新一轮土改“要地不要人”的局面必将改变，不仅会提高农民土地财产权收益比例，一系列针对失地农民的就业、社保、户籍制度性安排将跟进。李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要实施差别化落户政策，探索实行转移支付同农业转移人口市民化挂钩，把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系。从高层透露出的信息看，无论是土地制度还是关联配套制度改革，能否实现人民幸福是衡量成败与否的核心导向。

　　（二）将促使城镇化模式从“土地主导”向“三轮驱动”转变

　　支撑我国三十年来城镇化高速发展的“土地模式”，即低价征地——招商引资——开发变现——充实财政——投资产业——反哺社会——再征地的循环模式，本质是政府主导，依托城市土地国有、农村土地集体所有的垄断机制，通过出让土地使用权，进行城市化和工业化资本积累的发展道路，是促进我国经济三十年高速发展内生的、不可或缺的制度安排。

　　随着城乡土地一体化推进、农民土地财产权收益提高、住宅地产暴利时代结束、土地资源稀缺成本上升等，政府垄断、廉价征地滚动循环的城镇化模式将难以为继，另一方面，经过几十年辛苦积累，我国总体上已经有了充裕的资本积累。我国新型城镇化模式将改变土地驱动的单一发展模式，进入以资本为先导、以产业为核心、以土地为基础的“资本－产业－土地”三位一体驱动发展阶段。今后将不再追求城镇化率这样一个数量化的指标，而是重点解决好户籍制度的改革、多元化的投融资机制、城市治理的现代化、产城融合、居民就业等和城镇化质量密切相关的问题。

　　（三）城乡土地市场从“二元制”向“一体化”转变

　　如果说上一轮土地改革的核心是所有权与使用权分离，并实现了国有土地的市场化和资本化的话，那么，新一轮土地改革将重点探索、推动集体土地的资本化和市场化，“同地、同权、同酬”的城乡土地市场一体化将最终确立。考虑到我国区域发展的不平衡以及配套环境完善程度不同等，一体化进程必然是分阶段、分批次逐步推进。首先，缩小征地范围，将公益性用地进行清晰定义；其次，逐渐放开集体经营性建设用地入市，先行放开商业、旅游、工业等产业性集体建设用地和公租房等用地；再次，在财政、产权、户籍等体系完善的基础上，允许宅基地城乡之间自由交易将成为可能，进而彻底破除城乡用地的二元体制。

　　（四）集体土地产权从“集体所有”向“准私有化”转变

　　产权清晰是实现土地市场化、资本化的基础，目前社会各界对集体土地产权改革方向议论颇多，大致分为国有制、私有制、混合所有制三大派系。我们研究认为，考虑到我国国情的多元化和不均衡特性，纯粹一刀切式的国有化或者私有化都不可取，鉴于民众产权意识觉醒和市场意识的普及，在不改变集体所有制以及政府强化严格土地用途管制和土地规划前提下，赋予农民对承包土地、宅基地、集体资产股权更大的收益权、处置权是大势所趋。譬如英国，土地所有权属于英王，但个人有999年的租用期限，相当于永久租用权。需要特别指出的是，“准私有化”并不改变集体所有权，重在强调农民拥有更多使用权、收益权，赋予农民更多财产权收益并不意味着让政府退出，政府在土地规划、用途管制以及开发权监督等方面将更为严格。