强农富农的关键一招 农村土地制度须破瓶颈

　　 1978年，安徽小岗村18位农民冒着巨大风险，在实行包产到户的契约上按下鲜红手印。可以说，就是这个举动，使小岗村成为“大包干”的发源地，也使农村 土地制度改革成为我国改革的发端，由此推动了波澜壮阔的改革进程。30多年后的2013年，党的十八届三中全会《决定》的一大亮点，就是在深化农村土地制 度改革上又有了新突破，明确了今后农村土地制度改革的方向、重点和要求。新一轮农村土地制度改革的推开，不仅直接关系亿万农民的切身利益，关系农业和农村 发展，而且将对我国整个经济社会发展产生深远影响。

　　 一 农村土地制度须破瓶颈

　　 “地者，万物之本源”，土地是经济社会发展的基础。我国的改革是从农村土地制度改革起步的，家庭联产承包责任制的建立和推行，极大地解放和发展了我国农业生产力，深刻改变了农村发展的面貌，也为整个改革开放注入强大动力。

　　 30多年来，随着农村土地制度的不断发展完善，我国农业综合生产能力稳步提升，农业生产实现了由长期短缺向总量平衡、丰年有余的根本转变。自2004年 起，我国粮食产量实现“十连增”，2013年突破6亿吨，人均占有量连续多年超过世界平均水平。同时也要看到，随着农业现代化和农村经济发展，随着城镇 化、工业化的快速推进，现行农村土地制度还有许多不完善的地方，已到了非改不可的时候。

　　 ◎ 土地是农民最重要的资产，土地制度无论怎么改，都不能打农民的“歪主意”，不能动农民的“奶酪”，不能成为谁都想咬一口的“唐僧肉”。

　　 ◎ 俗话说，握紧的拳头才有力。农村土地自由流转，就是要实现规模化经营，使其成为“拳头”而不是“指头”。

　　 ◎“农地入市”收益怎么分配是关键，必须保证农民是最大的受益者。

　　 影响农业生产。近年来，农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，但很多人仍保留着农村承包地。按照现行制度，这些土地既不能上市流通，也不能另作他用，阻碍了土地的规模化经营，导致耕地撂荒，出现“有田无人种”现象，不利于增加粮食产量，不利于农业现代化发展。

　　 造成土地浪费。在一些地方，形成了“以土地谋发展”的扩张模式，严重依赖土地收入，违规占地、盲目圈建，致使耕地快速减少，土地浪费严重。“十一五”期 间，在城镇，工矿用地承载的人口密度下降10%，土地利用率不升反降；2001年至2010年，虽然农民大规模进城务工，但农村建设用地反而增加了203 万公顷。粗放浪费的用地模式，导致很多地方寅吃卯粮，甚至突破了2020年的用地指标。

　　 损害农民权益。在我国，城乡之间同地不同价的问题突出。农村集体土地不能直接上市交易，而是由国家征收，按照土地的原有用途收益来补偿，集体土地所有者获 得的补偿过低。根据调查，农民拿到的征地补偿款，只占土地增值收益的5%—10%。由征地补偿标准偏低、程序不到位、安置方式单一、社会保障不足引发的社 会矛盾尖锐，每年都会因征地问题引发大量纠纷。

　　 为解决这些问题，党的十八届三中全会提出了一系列重大举措，着力推进农村土地制度改革。但这项改革是一个重大而特殊的问题，必须慎之又慎、有序推进，该尽 早推出的不拖延不办，该试点的不仓促推开，该深入研究后再推进的不急于求成。中央已作出部署，在授权范围内，有序推进农村集体经营性建设用地、农村宅基 地、征地制度等改革试点。

　　 二 “农地入市”有啥门槛

　　 半年多来，“农地入市”这个词，频频出现在各类媒体和网络中。其实，这个词是源于一些人对党的十八届三中全会有关精神的一种解读。但这个提法并不准确，农地的概念很宽泛，笼统地讲“农地入市”容易给人造成误解，以为所有的农村土地都能入市了。

　　 事实上，党的十八届三中全会《决定》的原文是这样的：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就是说，“农地入市”是有限定要求的，是有“门槛”的，不是什么农地都可以入市。

　　 其一，必须是集体经营性建设用地。农村土地包括集体农用地、建设用地、未利用地3种，其中集体建设用地又可分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地3 类。集体经营性建设用地，通俗地说就是用于非农生产经营性质的土地，也就是集体经济组织用于从事第二、第三产业的土地，如村办及乡镇企业的用地。在农村土 地中，只有这部分土地才有入市的资格，而耕地、宅基地等都不行。

　　 姜大明：土地改革要守住底线

　　 国土资源部部长姜大明认为，土地改革要守住底线。守住底线就是不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。

　　 其二，必须符合规划和用途管制。建设用地具有较强的不可逆性，一旦被破坏就很难恢复原貌。为此，世界上大多数国家对土地都实行用途管制，我国也是如此。因 而，经营性建设用地入市，必须“先买票后上车”，而不能“先上车后补票”，这张票就是要符合土地利用总体规划和用途管制，这是前提条件。换句话说，在经营 性建设用地中，只有符合规划和用途管制的那部分土地，才可以上市买卖。

　　 其三，与国有土地享受同等待遇。对于符合条件的经营性建设用地，就应与国有土地同等入市、同权同价，而不应厚此薄彼、“看人下菜碟”。同等入市，就是二者 以平等地位进入市场，这意味着经营性建设用地可在更多的市场主体间、更宽的范围内、更广的用途中进行交易；同权同价，意味着二者具有的权能相同，都可以出 让、租赁、入股、抵押等，市场价格也不应由于土地性质不同而有所差别。

　　 引导和规范农村集体经营性建设用地入市

　　 在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流 转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

　　 ——摘自《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》

　　 由此可见，农村集体经营性建设用地入市，既有严格的硬杠杠，也赋予它新的权能，对广大农民来说是一个利好消息。近年来，广东、安徽、湖北等省已出台规范集 体建设用地流转的规定，积极开展集体建设用地改革探索。当然，要把这件好事做好，真正使广大农民得利，还要做好一些基础性工作。一是贯彻落实2014年中 央1号文件，加快推进相关法律法规修订和制度建设，抓紧修订物权法、土地管理法等，尽快出台具体指导意见，使改革于法有据。二是完善公开交易市场，将农村 集体经营性建设用地交易，纳入已有国有建设用地市场等交易平台，使其价格由“市场说了算”，充分体现应有价值。三是建立土地增值收益分配机制，兼顾好国 家、集体、个人的利益，合理提高个人收益，让农民在这项改革中受益。