加强集体土地权利制度建设 推进农村土地制度改

　　中共中央通过了“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方案”，确立了改革的指导思想、基本原则、实施路径和保障措施。目前，有关部门正在按照改革方案的要求，紧锣密鼓地开展有关试点工作。这项工作对于进一步完善社会主义市场经济体制、推动城乡一体化和加强社会主义新农村建设必将产生深远的影响。笔者认为，要顺利实施上述三项改革工作，必须进一步改革和完善现行的农村集体土地权利制度，保证改革工作符合中央提出的“坚持公有制、坚守耕地红线和维护农民利益”的基本原则。

　　为什么将改革和完善集体土地权利制度提升到如此的高度？是因为笔者从多年来农民有关土地信访的事例看出，该不该征地并不是上访农民关心的核心问题，征地补偿标准高低也不是上访农民纠结的焦点。上访农民关注的主要问题是，土地征也就征了，补偿标准低也就低了，可是即使是很低的补偿最后还是到不了被征地农户的手里，不是被基层政府和组织层层截留，就是被村委会或者村民小组的领导贪污挥霍。问题的背后，说到底是农民的土地权利没有得到有效落实。土地的集体所有在某种程度上变成了村干部所有，农民作为集体成员却不能行使自己享有的集体权利，也不能享有作为集体成员应该享有的利益。而地方政府也没有“权利意识”，缺乏对集体土地所有权、使用权及其他权利的应有尊重。常常以自己拥有的行政权力代替甚至侵犯各项集体土地权利。这些问题不解决，一是过去征地工作存在的问题仍然无法解决；二是如果允许集体经营性建设用地自由流转，村、组干部由于其权力不受集体成员权利的制约，可能更加变本加厉、肆无忌惮地非法出卖集体所有的土地，侵犯集体成员的合法权益。其结果，集体土地所有制还是变相成为村干部所有，农民的利益还是无法得到保障，耕地保护的红线还是难以守住，从而就会背离这次农村土地制度改革工作的初衷，违反中央确定的改革原则。因此，为保障农村土地制度改革的顺利推进，必须改革和完善现行的农村土地权利制度，加强集体土地权利制度建设。

　　一、明确集体土地所有权是加强集体土地权利制度建设的第一步

　　集体土地所有权不明确，就无法明确土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等集体土地使用权，也就无法实现集体土地使用权的顺畅而有效的流转。集体土地使用权流转之所以在过去20年徘徊不前、困难重重，就是因为忽略了明确集体土地所有权这个前提和基础，而直接开展集体土地使用权流转。因此，加强集体土地权利制度建设必须首先明确集体土地所有权。

　　（一）进一步落实乡（镇）、村、村民小组三类农民集体土地所有权主体

　　在很长一段时间，无论是理论界，还是在实务界，一直纠缠于集体土地所有权应该确定给乡、村，还是村民小组这个问题。最主要的原因是1986年颁布的《土地管理法》将“村农民集体所有”规定为农村集体土地的基本所有形式，而把“乡镇农民集体所有”和“村民小组集体所有”作为例外予以规定。这是一个认识上的误区。事实上，无论是乡（镇）农民集体、村农民集体，还是村民小组农民集体，都有属于自己的土地，而且边界十分清晰。其主要原因是，在人民公社时期，实行“三级所有，队为基础”的管理体制，土地的所有权以基本核算单位为基础划定，有三种情形：（1）以生产小队为基本核算单位，这种情况在全国超过90%。在这一情形下，绝大多数土地属于生产小队所有，但生产小队所在的生产大队和人民公社也拥有少量土地；（2）以生产大队为基本核算单位，这种情况不超过10%。在这一情形下，已经不存在生产小队，绝大多数土地属于生产大队所有，但生产大队所在的公社也拥有少量土地；（3）完全以人民公社为基本核算单位，这种情况几乎没有，因为当时全国只有几十家人民公社是以公社为基本核算单位。在这一情形下，生产小队和生产大队都不复存在，土地完全属于人民公社所有。因此，从占有土地的数量上看，当时的生产小队占据了绝大部分的集体土地，而生产大队和人民公社也占有少量的集体土地。上世纪80年代初期，人民公社开始逐渐解体。随着公社改成乡（镇）、生产大队改成村、生产小队改成村民小组，原人民公社、生产大队和生产小队所拥有的土地，也就相应地改为了乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有。实行第一轮家庭承包时，土地属于村民小组农民集体的，就以村民小组为单位平均分配土地；土地属于村农民集体的，就以村为单位平均分配土地；土地属于乡镇农民集体所有的，就由乡镇政府负责经营管理。虽然在许多地方由于村民小组的机构不健全，村民小组农民集体所有的土地由村委会代为发包，但是土地仍然以小组为单位平均分配，土地的所有权仍属于村民小组。因此，不存在农民集体的土地到底应当确定给乡（镇）、村，还是村民小组的问题，是谁的土地就应当确定给谁。那种不顾实际状况，人为改变土地所有权主体的做法，显然是行不通的，必将引起广大农民的强烈反对，甚至引起社会动荡。有关部门在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作中，按照中央关于“将集体土地所有权证书颁发给每一个具有所有权主体”的要求，尽最大努力将集体土地确定给真正的所有权主体。但由于时间紧、任务重，加之有些地方政府担心发证影响征地，仍然没有将应该发给村民小组农民集体的土地所有权证书发给村民小组，而是发给了村。因此，必须结合这次农村土地制度改革工作和不动产统一登记工作，尽快解决这个问题。

　　另外，过去在乡村行政区划调整、移民建镇和城乡建设用地增减挂钩等工作中，许多地方对乡村组进行了合并，给集体土地所有权主体的确认造成了很大困难，因为原来的几个农民集体合并成了一个农民集体。如果将土地所有权确定给合并后的农民集体，由于原有的各个农民集体之间占有土地的数量和质量不同，原有的各个农民集体肯定不会同意，从而导致新的土地纠纷；如果确定给原来的农民集体，原有的乡村组已不复存在。笔者建议，对于这种情况，应该按照“政企分开，政社分开”的原则，以原有的各个农民集体为单位，组建新的集体经济组织，并确认其为集体土地所有权主体。新组建的农民集体经济组织负责集体所有土地的经营管理，合并后的乡村组负责社会事务管理。

　　（二）明确集体土地所有权主体代表

　　取消人民公社制度的本意是实现政社分离、政经分离。但是，取消人民公社制度后，虽然将原人民公社、生产大队、生产小队的行政管理和社会管理职能分别剥离到了乡（镇）政府、村委会和村民小组，但是绝大部分地区没有建立相应组织来代表行使土地所有权。其结果是，乡（镇）农民集体土地的所有权由乡（镇）政府行使，村集体土地的所有权由村委会行使，村民小组农民集体土地的所有权要么由村委会越权行使，要么无人代表行使。乡镇政府是政府组织，村委会和村民小组是村民自治组织，让它们来分别行使集体土地所有权，显然有悖于法理，也为行政权代替甚至侵犯集体土地所有权变相提供了便利。近些年来，虽然有的地方按照“政社分开、政经分开”的要求，建立了农工商公司、经济合作社等组织，以代表行使土地所有权，但这些组织的实际负责人仍是乡（镇）政府领导和村委会干部，并未做到政社分离、政经分离。因此，有效解决集体土地所有权代表问题，必须真正实行政社分离、政经分离。对于村、组集体土地，必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权，而不能由作为行政主体的村委会或村干部行使；对于乡（镇）集体土地，在适当的条件下，可以考虑国有化。近几年，广东南海正在按照“政企分开、政经分开”的原则，推动农村集体经济组织的再造，将农村社区的党务、村务和经济事务严格区分，以防止行政权代替甚至侵犯集体土地所有权。

　　（三）明确界定农民集体成员的资格

　　要明确集体土地所有权主体，确定集体土地所有权主体代表，其前提是必须明确农民集体成员资格。要合理确定农民集体成员资格，必须着重解决两方面问题：一是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。农民集体成员是经济组织的成员，而村民是公民身份，是其所在社区组织的成员，两者完全是两个不同意义上的概念，不能混同。在人民公社时期，由于人口的非流动性，农民集体成员实际上就是村民。但是，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，农村人口的身份已经发生了很大变化。在经济发达地区和城乡接合部，在一村之内，可能同时存在集体成员、村民和城市居民三种身份。集体成员一定是村民，但村民不一定是集体成员，城市居民肯定不是集体成员。因此，《土地管理法》和《农村土地承包法》中关于集体土地所有权的行使需要村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的规定，显然是混同了“村民”和“集体成员”两种身份。应该规定为，集体土地所有权的行使由农民集体会议2/3以上成员或者2/3以上集体成员代表同意。退一步说，村民会议只能决定村农民集体土地所有权，而不能决定乡镇和村民小组农民集体的土地所有权。二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题，在实践中长期未得到解决。据有关媒体报道，在包头郊区的某个村，农民集体成员被整整分成了6个等级，每个等级享有不同的土地权益。在部分经济发达地区，为了不丧失成员资格，甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此，必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则，集体土地所有权就无法正确行使。

　　（四）明确界定集体成员的权利内容和行使方式

　　尽管明确了农民集体土地所有权主体，确定了所有权代表，规定了集体成员资格的取得与丧失，但是，如果不明确界定集体成员的权利，还是无法达到维护广大农民群众土地权利的目的。因此，应当在立法上对集体成员的权利内容和行使方式进行明确界定。一是保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、“四荒地”拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权；二是明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式，逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度；三是规定成员权受到侵害时的救济制度。实践中，一旦发生侵权或争议事件，作为弱势群体的农民集体成员，很难得到有效救济。

　　（五）赋予集体土地所有权完整的权能

　　从法理上讲，所有权应当包括占有、使用、收益和处分的权能。但是，现在的集体土地所有权缺乏处分和收益权能，不能称之为真正意义上的所有权。最为典型的是集体土地须征收为国有后才能进入市场。这也成为产生“小产权房”和违法用地的主要原因之一。因此，在这次农村土地制度改革工作中，应当赋予集体土地所有权完整的权能，赋予收益和处分的权利。最主要的是缩小征地范围，除因公共利益的需要进行征收外，农民集体的土地只要符合规划，可以自行决定是直接用于建设，还是通过出让、入股、合资等形式进行开发建设。如果集体土地所有权权能不完整，维护和实现农民的土地权益还是一句空话。