农村土地应该如何确权？

　　农村产权制度改革一直都是社会热点问题。毋庸置疑，农村产权制度改革的主要内容是农村土地产权制度改革。不知道从什么时候起，农村土地产权制度改革被经典地总结为四句话，也是这一改革的主要内容，即：“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权，强化管理权”。这四句话高度凝练了农村土地产权制度改革，以下谈谈个人的一些理解和思考。

　　一、现行农村产权制度改革的基本内涵及问题

　　1、   “明晰所有权”

　　“明晰所有权”，就是要明确农村土地的所有权主体。农村土地曾经是“三级所有、队为基础”，后来基本上确定在“生产小队”这个单位上。但实际上，农村中也确实存在部分土地权属不清的情况，比如村小学、医务室、下乡知青用地、林场等等。所以，现在确权就是要搞清楚，这些权属不清的土地究竟归哪一级所有。搞清楚了，村与村、小组与小组、乡镇与乡镇，村与乡镇，村与小组等等各个主体之间的边界也就搞清楚了。不过需要注意的是，这里面涉及到的只是很少的一部分土地，农村中大部分的土地所有权都是十分清楚的。

　　2、“稳定承包权”

　　“稳定承包权”，就是要进一步落实《土地承包法》，巩固现行农村土地承包制度，贯彻“赋予农民更加充分而有保障”的土地承包经营权的精神。

　　但是，对于这次确权的理解，基层干部和群众是普遍比较困惑的。1997年左右土地二轮延包，本来就是一次确权。由于当时税费任务重，延包政策搞得粗糙，导致后来在农民负担减轻后引发了一些土地承包方面的纠纷（比如，有些原来不要土地的人回来要土地）。于是，有些地方便又搞了完善二轮延包政策。这些行动说白了都是在搞土地“确权”。持续到现在，这些矛盾纠纷大部分基本上都通过内部调解予以解决，大家都等着2028年到期之后再分地。实际生活中，农村没什么土地产权不清晰的，就算是有抱怨也是抱怨30年定得太长了，导致“一代半”的人没有土地，死人占了活人的饭碗等。对于现在为什么还要搞“确权”，不仅基层干部很困惑，农民其实也很困惑。

　　而且，对于确权究竟怎么搞？大家也很困惑。实践中主要有两种模式。一种是“确权确地”，这就是说，稳定承包权是要稳定承包土地的农户与他承包的具体地块之间的关系。另一种是“确权确股（不确地）”，也就是说只是确认承包农户与集体土地的承包关系，并不具体到哪一地块。实际工作中，当农民的土地主要是由自己来耕种的时候，“确权确地”比较好做；而一旦涉及到了土地承包权和经营权的分离，尤其是大规模的土地流转，由于已经破坏了原来的边界，那么确权要“确地”的话就很难做，于是，地方上一般都需要采取“确权确股（不确地）”的方式。但无论怎么操作，这项工作都很难避免“走过场”，“确空权”。说白了就是把二轮延包时的土地承包经营权证书换成新证书，其他什么都没动。或者，最多就是把面积搞得更实了，四至写清楚了，并没有实质性的突破。

　　其实，如果仅仅是这样也就罢了，但是有些地方却偏偏要搞创新，要抢跑突破《土地承包法》规定的“30年不变”。比如，西南有个城市就提出土地确权要“长久不变”，以为这样就能够更稳定农民的土地承包关系。其实，最初那里普遍也是“确空权”、“走过场”的。不料，被某些人调研发现了，反馈到上级有关方面。于是，上面要求重搞，“确实权”。于是，下面只好把新颁的证书收回来，按照上面的要求，定了“永久不变”，再颁证下去。后来，又有人论证说“永”字是个哲学概念，不合适，应该叫“长久不变”。于是，又把颁发下去的证书收回来，改成“长久不变”再发下去。这几轮折腾下来，不仅花了大量的资金，而且还占用了乡镇基层大量的行政资源，很多乡镇两年的中心工作都是这一项。我们在调查的时候，很多基层干部都表示，“产改把我们改惨了”，“产改”让他们“伤不起”。更有趣的是，政府以为这下子应该稳定了承包权了吧，没想到农民却说：“什么叫长久不变？10年是长久，3-5年就已经很长久了。如果有需要，到时候我们再变（调整）就是了”。这样看来，大家不仅在确权前是困惑的，确权后其实照样困惑。

　　3、 “放活经营权”

　　“放活经营权”，简单说就是土地的流转。这里面需要注意三个方面。一是“经营权”被单独提出来，这是一个比较重要的标志。土地从“所有权”和“使用权”二权分置到现在的“所有权”、“承包权”、“经营权”三权分置，存在着重要而深刻的变化。但对于这个变化究竟意味着什么，学术界和政策界目前似乎都还不是很清楚。

　　第二，是“活”字。简单地理解就是“活化”，就是要让经营权的流转更加流畅，让经营权的市场交易更加活跃。当前，很多地方搞的确权、搭建市场交易平台、资产评估、优化市场服务、加强管理、提供补贴和支持、提供保障措施等，基本上都是围绕着如何“活化”土地经营权交易市场这件事。按理来说，土地流转应该是流转双方自己的事情，有需求有供给才有流转，因此应该属于市场行为。但是，由于“三农”的特殊性，政府总觉得对此应该做些什么。因此，便要求在政策上对经营权流转进行介入。

　　“放活经营权”说白了就是指地方政府试图对土地经营权的流转市场进行干预。这种干预在有些方面是必要的，但在另外一些方面可能就是不需要的，关键在于“度”不好把握。于是，放活经营权的争议主要就集中在了政府究竟有没有责任和必要、以及应该怎么样活化经营权的流转市场方面。有趣的是，那些平时看起来“很市场派”的人，这时候往往都觉得政府很有必要干预这个市场，因为工商企业下去种地总是亏本的，因此国家有义务支持他们，给予补贴和优惠政策。而那些平时看起来“很不市场派”的人，这时候反而觉得政府没有必要干预这个市场，因为小农经济在土地产出率方面比企业高是个常识，而且农民自发的土地流转可以确保农民不丢失自己最后的生存保障，政府没有必要帮助工商资本下乡打败小农。

　　第三，是“放”字。讲白了就是“放权”，或者叫“赋权”。国家赋予土地经营权“抵押融资”的权能，这是一个十分新的内容，而且这是那么土地所有权和土地承包权都不具备的新的权能。需要引起关注。但“放”的目的还是在“活”，是为了让土地经营权流转得更“活”。遗憾的是，农村土地经营权本身的信用严重不足，拿到银行贷不到款。这并非银行不支持这项工作，而是银行本身需要服从经济理性，毕竟银行不是财政部门，也不是慈善机构。土地经营权本身信用不足，于是便需要通过其他渠道增强其信用度。比如，用政府财政担保，或者用行政手段向银行施加压力等。但这样做的话，经营权“活”了也就意味着经济风险加大了。实际上，银行往往不愿承担这样的风险，而地方政府对银行支配力有限。所以，很多地方搞的经营权抵押，都是地方上的农商银行（信用社）冲在一线。因此，总的来看，放活经营权中，地方政府在“活”字上还能够做些事情，而在“放”字上则一直很难推进。

　　4、“强化管理权”

　　“强化管理权”是后来有人补充进来的一句话，起初只有前面的三句话。这里讲的“强化管理权”，主要是指强化政府对于土地流转的管理。“强化管理权”主要解决两个问题，一是政府的“缺位”问题，二是政府的“越位”问题。说白了，就是指在土地流转的时候，政府该管的没有管，不该管的却大包大揽，管得热热闹闹的。这种情况现在需要改正。

　　政府在土地流转中“越位”是我们经常见到的现象。很多时候，各级政府层层压指标，定任务，搞锦标赛，签责任状，硬是把“为民致富”变成了“逼民致富”，把好事最终办成坏事。这种政府行为替代市场行为的现象现在都还十分普遍。问题是，这种“替代”很快就会遭到经济规律的惩罚，而且政府的补贴往往成为了资本逐利的目标。因此，“强化管理权”首先就是要让政府摆正自己的土地流转中的位置和角色。最起码的是不能“越位”。

　　其次，“强化管理权”还指向政府的“缺位”。由部门来管理土地，有专业化的好处，但是也有部门分割的坏处。比如，一般来说是由经管系统管理土地流转，但土地和规划部门却可能将这些流转了的土地规划为预留的建设用地，那么土地流转出去之后可能很快就面临征地，于是也就增加征地的难度和成本。部门与部门之间由于专业分工和部门利益，很难直接沟通，因此需要政府这样的综合性的机构进行部门之间的信息整合。所以需要强化政府管理权。第二，与前面提到的活化相似，政府还在搭建市场交易平台方面发挥作用，这样做是为了市场更加的完备，是为了给市场搞基础设施建设，因此当然也属于合理且必要的干预行为。第三是在流转过程中对风险进行控制，尤其是对农民的利益进行特殊保护。比如要求缴纳流转保证金，制定土地流转指导价，规范土地流转合同等等。这些也是政府之必要的干预。

　　客观上看，“强化管理权”在一定程度上增加了流转土地的交易成本。但是，从长远来看，有助于土地经营权流转市场的安全、理性和稳定，也有助于对农民利益的保护，反过来对于流转土地的一方也是有积极的功能的。这既是一种需要，也是一个创新。